地方立法權擴張的合憲性與憲法發展

文/李少文

地方立法權擴張的合憲性與憲法發展

文/李少文

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過了修改《中華人民共和國立法法》的決定，內容之一是規定“設區的市”的人大及其常委會可以制定“地方性法規”，并報省級人大常委會批準（第72條第2款）；設區的市的人民政府可以制定地方政府規章（第82條）。相較于以前的立法權配置結構，《立法法》修改導致了地方立法權的擴張：設區的市取得了地方性法規和地方政府規章的制定權。

本次《立法法》修改的幅度很大，它所涉及的地方立法權擴張似乎明顯超出了憲法文本的規定。通過修改《立法法》實現地方立法權的擴張，立法者闡明了憲法存在的不確定性并填補了憲法空缺，最終推動了憲法發展；這種由立法者闡明憲法內涵的方式表明憲法可以通過民主機制發揮效力。

關于地方立法權，我國憲法存在一定的模糊性和空白。闡釋憲法內涵、發展憲法是立法者的責任。擴張地方立法權是政治主體基于某種政治利益和目標的舉措，在沒有違反憲法的前提下發展了憲法。授予地方立法權符合民主和自治的要求，也體現了八二憲法的實驗精神，契合治理體系現代化的目標。改革措施的正當性和合理性是證成由立法者闡明憲法內涵的途徑的基礎。這個過程體現了政治憲政主義的精神。

地方立法權的憲法“盲點”

適當配置立法權是憲法的核心任務之一。地方立法權涉及中央和地方關系，其有無和大小可以看作地方自治權限的依據之一。我國憲法對于立法及其產生的法律規范的等級體系的規定并不嚴密，而這正是被《立法法》所發展的內容。我國的立法體制被概括為“統一多層次的立法體制”或“一元多層次立法體制”，即由全國人大及其常委會行使立法權，但立法的權力本身又被分散到不同層次來行使。通過立法主體來判斷法律位階，一個重要原因是不同主體所代表的民主性和利益特點不同。在性質上，不妨先認為全國人大及其常委會以外的主體的立法活動并不是政治或主權意義的立法（至少主要不是這樣），而是執行、管理或治理意義的立法。這樣也基本符合因“授權”而進行的立法的內容和功能特點。

《憲法》第62條和第67條分別是對全國人大和全國人大常委會職權的規定，其中明確了其各自的立法權限，并且沒有限定其不能針對地方事務立法。地方立法權本身并不能被理解為固有的權力，而是從狹義立法權中引申出來的權力。然而，這種引申出來的權力卻在規范意義上和功能上都發生了很大變化。從立法的民主基礎來看，地方人大及其常委會是地方國家權力機關，它表達的是轄區內的人民的意志和利益。從內容上看，地方立法所關注的問題也不同于中央立法，無論是在適用對象還是在利益表達層面，地方立法都是針對地方居民和地方事務的。地方的自治對于任何形態的中央和地方關系來說都是必要的，因為由地方政府提供公共服務是政治社會的基本結構。地方自治并不是我國憲法明確的原則，但憲法卻認可了地方進行自治的價值。

《憲法》第99條第1款是關于地方各級人大及其常委會權限的規定，它列舉了不同的權力內容，但并未明確有制定地方性法規的權力?！稇椃ā返?00條是第99條之外的特別情形，規定省和直轄市的人大及其常委會享有制定地方性法規的特權。而地方政府制定規章的權力并沒有明確的憲法依據。那么，《立法法》的規定是否超出了憲法的規定？當運用文本解釋、體系解釋，都不能得出設區的市的地方立法權之地位，那么應如何看待該制度設計呢？本文認為，憲法在此問題上存在很大的不確定性，表現為一種模糊和空白。

一方面，《憲法》第99條和第100條并不是平行的，也不是對立的，它在規定省和直轄市的人大及其常委會享有制定地方性法規的權力的同時，并未明確排除設區的市行使類似的權力，或者獲得進一步的授權。因此，就不能簡單地將《憲法》第100條用于否認設區的市的地方性法規制定權。另一方面，《立法法》設計的設區的市的地方性法規制定權只是“半個立法權”，即設區的市的人大及其常委會制定地方性法規，但要報省級人大及其常委會批準。這就進一步豐富了《憲法》第100條的內涵——省和直轄市如何制定地方性法規是憲法沒有說明的問題，“半個立法權”可以引申為《憲法》第100條的延伸。

由此可見，憲法關于地方立法權的規定存在很大的不確定性。我們的政治主體顯然敏銳地發現了這個空間，并且希望通過立法或修改法律的方式來闡明該不確定性，同時發展憲法（推動憲法變遷）。

立法者闡釋憲法：一種實現憲法效力的路徑？

對我國來說，憲法被認為沒有得到充分實施，主要表現為大量的違憲現象得不到糾正，它反映的問題是名義上的憲法如何得到貫徹。解決問題的關鍵在于面對憲法的模糊性或者空白，或者其他需要進一步說明的問題，不同政治主體如何發揮作用，從而讓憲法效力在實踐中得到展現。此種效力既可以是在具體爭議中做出裁判（比如備案審查制度、司法審查制度），也可以是借由某種方式來明確憲法內涵或填補憲法空白（比如“立法具體化憲法”）。它們的共同特點都在于發展了憲法。

我國憲法對地方立法權的規定是不夠明確的，《立法法》顯然是對相關條款作了闡釋，卻并非是司法式的——這不僅僅是指“主體”上的非司法性，也包括了方法上的。它恰恰是政治的，但又并非是通過修正案的方式，甚至不是美國學者布魯斯·阿克曼教授所描述的那種“非正式的憲法修改”。易言之，《立法法》修改擴大地方立法權，明確了憲法的模糊內涵、填補了憲法的空白，卻又并未違反憲法；其途徑不是傳統的司法式解釋憲法，而是立法者基于政治目標和利益所為。這對于實踐的需要、憲法的變遷來說都很重要，因為它構成了我們現實運行的憲法秩序，而不僅僅只是憲法內涵發生了變化。

這種由政治主體推動的實現憲法效力的方式，在英美憲法理論上就是被視為與司法憲政主義相對的政治憲法或政治憲政主義。《立法法》修改而推動的地方立法權擴張，在一定程度上可以被認為是中國式政治憲政主義的表現。政治憲政主義作為一種發揮憲法效力的路徑，應該被重新審視；只不過要考慮它針對什么問題、適用哪些情形、有何限制條件？《立法法》修改推動地方立法權擴張為我們提供了一個視角，即通過民主的途徑來闡明民主憲法（憲法權力制度）的不確定性，從而讓憲法在具體問題上變得清晰、明確和有效，憲法本身也得到發展。

地方立法權擴張的正當性與合理性

地方立法權既是規范層面的問題，也是功能層面的問題：在規范意義上，擴張地方立法權是民主的要求，是自治的表現；在功能意義上，擴張地方立法權是治理之需求，它契合了八二憲法一貫的實驗精神。這一改革措施對于變革中央和地方關系、推動國家治理體系和治理能力現代化來說，是具有創造性的制度選擇。

民主是一項原則，也是一種制度?；鶎幼灾我幌虮灰暈槊裰鞯幕A，并且由來已久?；鶎用裰髋c本文要闡釋的設區的市的權力行使不盡相同，但它卻為我們提供了一個找尋地方政府的權力來源的依據。盡管我國是單一制國家，但并不妨礙地方政府按照民主機制享有和行使權力。從我國憲法設計的地方人大及其常委會的地位和職權、地方政府和地方人大及其常委會的關系上看，我國的地方政權機關當然是民主的產物，地方人大及其常委會和地方政府也要按照民主過程來行使權力、履行職責。因此地方人大及其常委會需要有一定的自主性（自治性），這也是團體自治和居民自治兩種理路的共同結果。作為自治權的地方立法權當然就是這種民主鏈條下的產物。這也是本文認為設區的市可以享有立法權在根本上具有正當性的原因。

本文稱八二憲法具有實驗的精神，它支持兩種實驗路徑：通過制定或修改法律的方式（民主方式）創造的實驗；地方自主發起的實驗。憲法的實驗精神將會為地方立法權擴張提供一定理據；而地方擁有立法權之后，則可能將兩種實驗方式融合在一起，進一步貫徹此精神。首先，實驗當然鼓勵地方的自主性，調動并充分發揮“地方的積極性和主動性”。其次，地方立法是進行實驗的重要途徑。最后，地方立法權擴張本身就是一種實驗的表現。

我們將地方立法權擴張作為推動國家治理體系和治理能力的現代化的一項重要措施，希望為充分發揮地方政府在治理過程中的積極性和主動性提供制度平臺。第一，從理想的角度看，作為一種重要的制度性手段，地方立法權迫使地方政權機關強化在進行管理和提供服務方面的責任，并且要完善民主和參與機制。第二，它將規避傳統管理手段的一些缺陷，比如依賴其他規范性文件（紅頭文件）進行管理所帶來的混亂、不公開、缺少預期性、缺乏穩定性、低權威性等問題，又如管理上的民主正當性和決策科學性不足等。第三，立法是一個協作性相對較高、程序性較強的領域，將鼓勵地方黨委、人大及其常委會、地方政府、地方政協以及社會團體的參與，并且形成相互監督機制，尤其是來自人大及其常委會對政府的監督、來自社會的監督等。第四，它給予地方政治主體（包括地方黨委、地方人大及其常委會和地方政府）一個新的決策平臺和治理工具，從而有可能激活地方人大及其常委會，以及帶動公眾參與公共事務。

（作者系北京大學法學院博士研究生；摘自《華東政法大學學報》2016年第2期）