政策執行的“斷裂帶”及其作用機制
—— 以“節能家電補貼推廣政策”為例

文/薛立強 楊書文

政策執行的“斷裂帶”及其作用機制
—— 以“節能家電補貼推廣政策”為例

文/薛立強 楊書文

政策執行中最為薄弱的環節到底在哪里？其作用機制是怎樣的？這是中國政策執行研究中的重大問題。本文以組織理論和治理理論的結合為視角，以2009—2013年間的“節能家電補貼推廣政策”為例，對這一問題進行了研究。主要的發現如下：

“斷裂帶”的位置

當前中國政策執行系統不僅是存在一定的“薄弱環節”的問題，而是各主體的行為選擇事實上構成了一種“斷裂型”的結構。這一結構中的“斷裂帶”位于政府組織和作為政策對象的普通公眾之間。具體而言：首先，補貼資金的發出者和監管者——中央政府和各級地方政府，與補貼的最終受益者——消費者之間沒有直接的溝通機制。其次，填補二者之間“空隙”的是“節能家電”的生產、經銷、零售企業。政府得到的“節能家電”的銷售信息來自于這些企業，政府的補貼資金也交給這些企業，再由它們補貼給消費者。再次，在這一過程中，由于各級政府監管能力的不足和利益訴求的差異，相關企業幾乎成為關鍵性信息和補貼資金使用的“不受監管的”供給者。最后，在這樣的情況下，政策執行很容易被相關企業所“綁架”：當預期收益很大而違規風險很小時，相關企業極有可能采取違規行為騙取補貼。一旦這樣的行為發生卻沒有被發現，就意味著政策失效。

從更為宏觀的視野來看，在當前中國，這樣的政策執行失效并不是一個孤立的案例，現實中大量的、最終對象為普通公眾的政策執行中，很多時候都由于這樣一種“斷裂型”結構而導致政策失效。例如，在食品安全領域，政府部門要通過數量極其龐大的食品生產企業、批發商、零售商來執行政策；在房地產調控政策執行中，這樣的執行主體是一個由多級多個房地產開發商、房產銷售商、房產中介商等組成的網絡。本文將這樣一種政策執行的結構性缺陷稱為政策執行的“斷裂帶”：即由政策執行中主體間的互動規則、利益訴求、能力限制等的不同而形成的一種各主體行為選擇結構上的“斷層”。當政策通過這一“斷層”時，往往就與本來的設計理念、政策目標、利益流向等發生“斷裂”，而以重新改造后的形式出現在政策的最終對象（普通公眾）面前，從而導致政策執行失效。

“斷裂帶”的內容

這樣一條“斷裂帶”主要由三重“斷裂”所構成：

（一）互動規則的“斷裂”

現代政策執行往往要經過不同的主體，這些主體在互動中會遵循不同的規則，當這些互動規則發生轉換而又沒有銜接好時，往往就會發生“斷裂”。例如，在“節能家電補貼推廣政策”案例中，各級政府之間的主體規則是官僚制規則，而企業和消費者則主要遵循博弈規則。由于受到監管能力的制約，各級政府無力驗證企業提供的“節能家電”銷售和補貼信息的真實性，由此導致政府難以確保企業、消費者等主體的“博弈行為”的合規性，從而發生兩個互動規則之間的“斷裂”。

（二）信息流的“斷裂”

政策執行的成功需要及時且真實的信息流的保障，但是，由于遵循博弈規則的執行主體的阻隔，信息流往往發生“斷裂”。在“節能家電補貼推廣政策”案例中，政府和消費者之間的信息交流要通過相關企業來進行，在這一過程中，政府囿于其能力限制，較難驗證企業提供的信息的真實性，由此導致信息流的“斷裂”。

（三）利益流的“斷裂”

政策執行意味著利益的流動，由于政府和“政策設計”的受益對象缺乏直接溝通的機制，政策的利益流就會被政策執行必經的某些主體所“截留”、“改道”，發生利益流的“斷裂”。在“節能家電補貼推廣政策”案例中，按照規定，補貼資金由各級政府“預撥”給生產推廣企業，生產推廣企業再按照補貼后的價格銷售“節能家電”產品。在這一過程中，由于補貼資金要經過相關企業，而政府很難確保這些資金真正到達消費者，由此造成補貼資金流的“斷裂”。

上述三重“斷裂”中，互動規則的“斷裂”更具根本性。這是因為，政策執行中相關主體在很大程度上要遵循這些互動規則來行動。正是相關主體在基于這些互動規則而行動的過程中，才發生了信息流和利益流的“斷裂”。因此，信息流和利益流的“斷裂”往往是互動規則“斷裂”的外在表現和結果。

“斷裂帶”的作用機制

上述三重“斷裂”是政策執行中各個主體互動的結果。這一結果的形成，則是特定的作用機制造成的，具體而言：政策在經過政府組織和普通公眾之間的執行主體時往往要發生互動規則的轉換；同時多任務的政策執行方式致使政府的監管職責和懲戒措施虛化；在上述兩個前提之下，政府組織和普通公眾之間的執行主體的違規行為使得互動規則的轉換失控，從而導致政策執行失效。

（一）政策在經過政府組織和普通公眾之間的執行主體時往往要發生互動規則的轉換

這是政策執行“斷裂帶”發揮作用的前提之一。需要注意的是，互動規則的“轉換”并不意味著互動規則的“斷裂”。可以說，在復雜的現代政策執行中，相當多的政策在經過政府組織和普通公眾之間的執行主體時都要發生互動規則的“轉換”，這有一定的必然性，也無可厚非。在“節能家電補貼推廣政策”案例中，當“節能家電補貼推廣政策”走出政府，進入相關企業時，執行主體之間的互動就會發生從官僚制規則到博弈規則的轉換。

（二）多任務的政策執行方式致使政府監管職責和懲戒措施虛化

這是政策執行“斷裂帶”發揮作用的另一前提。所謂“多任務的政策執行方式”，是指每一級政府管理部門的內部分為不同的機構，每一個機構在特定時期內往往要執行多項政策、要完成多項任務，實行的是“多任務的政策執行方式”。在這樣的政策執行方式下，相關機構有限的工作人員難以對“普通政策”的執行持續關注，從而導致相應的監管職責和懲戒措施的虛化。這在“節能家電補貼推廣政策”案例中有著突出的表現：無論是中央政府還是地方政府，都深受這樣一種政策執行方式的制約，難以實行對“節能家電補貼推廣政策”執行過程的有效監管，難以及時發現相關的違規行為并及時懲處。在這樣的情況下，各級政府在審核相關企業的申請資格并下撥補助資金過程中，幾乎完全依賴于企業上報的材料和數據，這就很難保證這些材料和數據的真實性。對于這點，在國家審計署揭示騙補問題之前，無論是中央主管部門還是地方主管部門都沒有發現問題即是明證。

（三）相關執行主體采取違規行為追求自身利益的最大化

在上述兩個前提之下，特別是政府組織和普通公眾之間的執行主體意識到政府監管職責和懲戒措施存在虛化之時，就會盡力去利用互動規則轉換的機會，甚至不惜采取違規行為，來謀取自身利益的最大化。關于這點，“節能家電補貼推廣政策”案例中遵循博弈規則的“節能家電”的生產、經銷、零售企業即是充分利用了這一機會來騙取補貼資金的。其內在邏輯如下：政府的監管職責虛化，相關企業的違規行為就不會被發現；相關企業的違規行為不會被發現，相關的懲戒措施就會被虛置而難以發揮其應有的震懾和懲戒作用；懲戒措施被虛置，就會“誘導”企業進一步的違規行為，以至明目張膽的騙補行為。對此，一些獲得補貼資格的“節能家電”企業表示：“除非采用特別手段，否則很難完成規定的推廣數量。”而所謂的“特殊手段”，就是鋌而走險，與經銷商“結盟”騙補。

（四）違規行為造成互動規則轉換的失控和政策失效

長期利用政府監管職責和懲戒措施虛化而謀得“意外之利”的執行主體實際上掌握了政策執行的主動權，造成互動規則轉換的失控，最終導致了政策失效。這在“節能家電補貼推廣政策”案例中有突出的表現：首先，在企業與政府的關系方面，企業是“節能家電”銷售信息的唯一來源；政府在對企業的互動規則、利益訴求以及營銷網絡的復雜性認識不足的情況下，完全依靠企業提供的“銷售信息”撥付補貼資金。其次，在企業與消費者的關系方面，其實是終端零售商充當著“節能家電補貼推廣政策”執行的“街頭官僚”角色，負責向消費者解釋政策并說服消費者遵守政策。消費者處于被動地位，其要獲得補貼，就須“聽命于”零售商。這樣一種政策執行中互動規則失控的結果，幾乎不可避免地走向政策失效。

這項研究對于推進中國政策執行研究的啟示在于：應擴大理論視野，加強綜合研究；政府組織和普通公眾之間的執行主體及其行為對于政策執行具有重要意義；強化政府監管職責和懲戒措施對于解決政策執行“斷裂帶”問題具有重要價值。當然，本文旨在揭示中國場景下一般意義上的政策執行“斷裂帶”，并不意味著這一“斷裂帶”是企業造成的，也不意味著所有的企業都會違規執行政策。

【薛立強系天津商業大學公共管理學院副教授，楊書文系天津財經大學經濟學院副教授；摘自《公共管理學報》2016年第1期；本文系國家自然科學基金資助項目（71273186）的階段性成果】