南海危機與中美危機管理探析

文/鄭義煒 徐瑤

南海危機與中美危機管理探析

文/鄭義煒 徐瑤

國際危機管理理論自上世紀70年代興起至今，已受到世界各國政府的極大關注，相比起美國等大國豐富的危機管理經驗，中國的國際危機管理經驗與手段還相對薄弱。南中國海地區歷史上爆發過多起國際危機，該地區未來危機爆發的可能性也始終處于高位，美國作為危機直接當事方或者以第三方身份介入南海危機事實上是難以避免的，為此，我們對中美在南海危機管理的競爭與合作要高度重視，在危機管理中維護并擴展我國的國家利益。

國際危機管理理論內涵與特點

“危機管理”（ Crisis Management）這一術語出自經濟學領域，最初是指對經濟發展中出現或者即將出現的經濟危機進行管理，后來被引入國際政治領域，國際危機管理 （ International Crisis Management）是指在國際關系領域中，“為防止形勢長期惡化乃至引發戰爭而對危機進行預防、決策、應對、解決、后續處理的整個過程。”國際危機管理研究通常被分為兩個層次：國際系統層次和國家間層次。其中第一層次的管理包括國際社會通過相關國際機制和國際組織對危機的事前與事后干預、 斡旋等。第二個層次指危機當事國之間就避免危機升級，平息事態而進行的直接協商和對沖博弈，也包含第三方國家的調停與斡旋。

值得注意的是與其他領域的危機管理不同，國際政治領域的危機管理主要指的是國際安全危機的管理，潘光認為，所謂國際危機指國際間因若干方面矛盾激化而導致的一種破壞正常國際關系的惡性狀態。危機的突發性、威脅的根本性、前景的不確定性、后果的連帶性和決策的緊迫性是國際危機管理的突出特點，危機管理的背后是對一國政府、軍隊、民族集體以及危機反應機制是否能有效應對危機從而保障國家利益的全盤檢驗。

國際危機管理理論在國際政治領域的興起是以1962年的古巴導彈危機為契機，上世紀70年代后危機管理理論甚至被國際政治學界稱為最后一個研究的領域。中國關于危機管理的研究起步較晚，從80年代才開始陸續出現相關的論文與著作。國際危機管理一般分為四個階段。（1）危機的預防階段。包括危機的前期預警，對危機預警的分析、預案的準備等。（2）危機爆發的早期應對階段。危機各方在危機實際發生后最初的應對措施，在信息傳播高度發達的今天，早期應對的時期一般為事件發生當天之內。（3）危機的控制階段。當事各方的談判、妥協，國際社會的輿論和第三方介入調解。（4）危機解決。包括危機結束后的恢復。事實上，國際危機管理并不總是能避免危機的失控，從而以和平的方式收場，有些西方學者對國際危機失控升級到戰爭的具體案例進行分析后得出，力量對比、危機涉及利益與妥協意愿三大因素的不對等往往導致危機管理的失敗。國際危機管理的處理是否得當關系重大，特別是大國更要有國際危機管理的常態化準備與各階段應對預案與手段，從而在危機管理過程中捍衛國家利益。

中美南海危機管理的歷史回顧

南海危機是指發生在南海地區具有威脅性、不確定性和緊迫性，并已嚴重影響到國家主權、國家安全、領土完整等核心利益的矛盾激化狀態。在南海發生過四次典型的國際危機，其中三次的危機管理美國均不同程度參與，分別是冷戰時期1974年的中越西沙海戰，冷戰后1995年的“美濟礁事件”和2001年的中美南海“撞機事件”。

第一次南海危機發生在冷戰時期，這場危機是上世紀70年代南海問題初現，中國與南越的一場短時間、小規模的海戰。由于美國當時正從越南抽身而退，并沒有在此次危機中對中國施加太大壓力，僅給予了最低限度的外交聲援。1974年1月22日，時任美國國務卿的基辛格在記者招待會上宣布美國在中國與南越之間的軍事沖突中不支持任何一方，但是“對使用武力表示遺憾”。由于中越實力對比相差懸殊與美國的“消極應對”，中國在此次危機管理中既避免了沖突的進一步擴大，又收復了西沙原本被南越占領的島嶼，客觀來說在此次危機中獲益較大。

美國開始深刻介入南海危機是在冷戰之后，其標志就是1995年中菲“美濟礁事件”。在蘇聯解體與“六四風波”之后中美關系急轉直下，美國對于中國的戰略認知也出現了重大調整，在南海危機中的態度與對應措施也開始針對中國。1995年2月8日，時任菲律賓總統拉莫斯指責中國在美濟礁建造軍事設施，并隨即做出軍事反應，在菲方肆意升級危機之際，美國出于遏制中國崛起等考量在南海問題上已由“不持立場”轉為實質性“主動介入”，表面中立，實則矛頭直指中國。1995年5月10日，美國國務院高級官員約瑟夫·奈就南海問題作出強烈聲明，警告中國的“蠶食兼并”已無法容忍，美國愿意以有領土要求的各方認為有益的任何方式給予幫助。成功拉攏了菲律賓，使其成為美國在東亞戰略安排的一枚棋子。

在上述兩場危機中，美國對南海危機的危機管理是通過第三者介入這樣的方式來達成的，而發生在2001年的南海“撞機事件”則是中美作為直接當事方在危機管理過程中的博弈。

2001年4月1日，美國一架EP-3型偵察機在距海南島104公里處和中方一架殲8II戰斗機相撞，中方戰斗機墜毀，飛行員王偉失蹤，美方偵察機則受損迫降于海南島陵水機場。當晚中國外交部部長助理周文重緊急召見美國駐華大使普理赫，就“撞機事件”向美方提出嚴正交涉和抗議。4月11日普理赫代表美國政府向唐家璇外長正式遞交了致歉信，隨后我國同意由美方對EP-3進行拆解，并由美方租用“安-124”運輸機運回美國，撞機危機最終在雙方都可接受的條件下成功予以化解。

“撞機事件”的處理對中美關系至關重要，如果處理不當很可能激化兩國矛盾，并造成中美在南海地區走向全面對抗的道路，此次危機過后，美國前國務卿基辛格在美國《新聞周刊》發表觀點認為，美國與中國的對抗應該是不得已而為之的最后一著，而不是一項戰略選擇。此次撞機危機顯示了中美兩國在危機管理方面的協調與合作的必要性與緊迫性，也是中美關系邁向成熟化的一個重要事件。

危機具有可管理性和不可管理性，事實證明，成功的危機管理必然是有關各方都有最終接受政治或外交解決的意愿，并為此付出一定的代價，如果危機中的某方決心通過戰爭尋求成功，或者各方寧愿面對戰爭的風險也不準備妥協，那么此種危機是不可管理的。從以上三場中美南海危機管理的經驗分析，中美之間有其危機管理成功的基礎，雙方都有意愿管控危機不至于升級至地區戰爭或者兩個國家之間直接的軍事沖突，這是兩國數次化解南海危機的根本原因。

美國在南海的國家利益與危機管理特征

美國在危機管理方面經驗豐富，不僅能在充分保障自身利益的情況下化解危機，甚至還擅長于利用危機擴展國家利益。美國在南海地區的國家利益可以歸結為在盡量避免與中國發生直接軍事對抗的情況下，平衡中國在這一地區的控制力，阻止中國完全控制南海，保持美國在南海地區的航行自由以及對地區盟國的安全承諾。

美國自冷戰以來歷經多次各種強度的國際危機，其危機管理水平遠遠超過在戰術層面的被動反應，善于在危機管理過程中戰略預謀，自我設計與實現，參照以往南海危機的實例分析，美國在南海危機管理中的特征可歸結為以下三個主要方面：

1.表面對于南海島礁主權爭端不選邊站，并號召各方要“遵守國際法”，實際上執行反對中國控制南海的政策。奧巴馬政府直到今天仍然表示在南海島礁爭端中“不持立場”，打出的旗號是希望各方遵守國際法、國際條約，以和平的方式解決有關爭議，并反對任何單方面改變現狀的行為。但是在實際操作之中，卻是偏袒菲律賓等國，在“不持立場”的外交表象下，美國卻以實際行動全力制止中國完全控制南海地區。

2.聯合有關盟國應對危機，推進美國在南海地區的戰略安排。奧巴馬政府把南海問題當作其“重返亞太”戰略的著力點，逐漸深度介入南海爭端以此推進該戰略的實施，不斷強化與有關盟國的軍事同盟關系和政治經濟聯系。從結構層面看，美國在一個地區的利益是通過保持美國對地區事務的主導權來實現的，而美國的主導地位又是通過特定的地區安排而賴以保證的。

3.美國在南海危機管理中顧及了中美合作的大局。沃勒斯坦曾對中美關系作過一個自問自答式的判斷“中國和美國是競爭對手嗎？是的，在一定程度上是的。它們是敵人嗎？不是，它們并非敵人。它們是合作者嗎？事實上它們所進行的合作已經超過了它們自己所承認的地步，而且隨著時間的推移，它們的合作將變得更為緊密”。美國對于菲律賓拉攏美國制衡中國的“代理人遏制”有著更深的理解，絕不會輕易被小國拉入危機升級的漩渦，而且中美在全球都有廣泛的合作利益，中美雙邊合作的收益比南海地區盟國重要得多。因此，即便爆發危機，甚至在地區盟國意圖升級危機的情況下，美國也不會任由其所為導致中美之間的直接軍事對抗，美國的利益在于危機之中的有限干預并保持局面可控，其底線是避免與中國的直接軍事沖突。

如上所述，美國在南海地區的國家利益決定了其在南海危機管理中的模式特點，一定程度上可以說美國在南海危機中扮演的是“權力平衡者”的角色，美國在國際危機管理方面經驗豐富，在實際操作過程中謀求以較小的妥協追求利益最大化，并在危機的各個階段占據主動。

關于中國南海危機管理的對策思考

我國在國際危機管理方面，相較美國豐富的危機管理經驗與手段都尚存差距，中國的國際危機管理機制是在冷戰后經過了1993年的“銀河號事件”，1999年的“炸館事件”和2001年的“撞機事件”才逐漸完備起來，從中收獲了深刻的經驗與慘痛的教訓。參照我國的和平發展戰略，中國現階段國際危機管理的主要原則為三點：（1）在沒有遭受對方全面入侵的情況下，積極爭取和平解決所有的危機和爭端；（2）對國際危機進行“就事論事”處理，強調是利益之爭而非原則之爭；（3）確定有限目標，適時達成妥協。危機管理理論不是基礎理論，而是應用理論，要想在南海危機管理中保障自身國家利益，總的原則之下為了有效應對將來可能發生的南海危機，在危機管理過程中各個階段的對策思考是不可或缺的。

1.監控預警是南海危機管理的第一職責。在大量的危機實踐中，客觀來說，危機具有突發性和不可預見性，其預防非常困難，但如果危機意識強烈，監控預警到位，其初期危機應對也有更多的時間。要做到有效的危機監控預警必須從三個方面著手。第一，確定預警重點。具體來說，我國要尤其關注美軍在東南亞軍事基地的動向以及越菲等國在爭議島礁附近海域的軍事活動。第二，獲取預警信息。第一時間獲取美國海空軍接近我方控制島礁的異常活動以及越南、菲律賓兩國在爭議島礁的工事建造情報。第三，跟蹤分析。只要監測到外國軍事力量有異常接近我方控制島礁的一舉一動，應立即派遣相應的軍艦軍機進行跟蹤警告。

2.增強南海地區危機管理的快速反應能力。事實上，危機管理不是在一個理想化狀態中去完成的，預警失效是危機管理的常態，這就要求我們在具體管控危機的過程中，要運用現有的機制，資源在各種現實掣肘之中完成危機時刻的管理運作，危機猝不及防的爆發考驗的就是快速反應能力。

一國在危機爆發之際的快速反應能力非常重要，快速反應能力主要取決于三點：（1）充分而準確的情報；（2）有針對性的預案與可靠的執行力量；（3）簡單高效的決策程序。關鍵在于第二點，南海危機要想有足夠的快速反應能力要求預案必須有針對性，參照以往經驗設想的南海危機制定的預案，比如軍機相撞，海軍交火，襲擾鉆井平臺，登陸島礁，炸毀我方島上建筑等，將來的南海危機不一定就是這些預案之一，極有可能出現預想不到的危機事態。目前我國控制的南海島礁中只有永興島建有軍用機場，空軍力量在南海地區的施展受到很大限制，難以對美國的挑釁行為做出及時有力的反應，今后應加快永興島軍用機場的再擴建，并研究探討在其他面積較大的島礁上另行建造一至兩個軍用機場的可行性。

3.南海危機管理要節制目標，適時達成妥協。一國力量的有限性決定目標的有限性，大多數情況之下，最佳的政治目標是難以達到的。因此，自我克制與約束在危機管理過程中也尤其重要。從南海危機管理的歷史經驗來看，中美不讓危機升級為兩國直接軍事對抗的共同利益是危機管理成功的基石。美國在南海危機的應對也會尋求一個有限的目標來與中國達成妥協，其目的正是防止任何在南海發生的危機升級而卷入與中國的直接軍事沖突。中國在解決南海危機的時候，要在充分保障我國核心利益的情況下適時達成妥協，因為過高的目標風險性也會相應增大，不僅會加劇危機各方的對抗，也不利于危機的最終解決。

4.重視危機的后續連帶效應。危機管理的成功還必須注意其后續的損害性，為了平息危機妥協固然不可避免，但妥協的利益損害必須是暫時的，不能為了規避目前的危機升級風險而給自身造成長期無法挽回的損失。在南海危機管理過程中要注意到可能的連帶效應，我國堅決不會參與與接受菲律賓將有關南海爭議島礁交由國際法庭裁決這樣的要求，盡管在國際輿論層面會有一定程度的被動，但考慮到此種方式的連帶效應會讓不是當事方的國際機構甚至第三方國家介入南海問題，堂而皇之的進行所謂“仲裁”“調停”，我國對于南海問題的處理要繼續堅持雙邊談判來解決問題的立場，考慮的正是在南海危機管理過程中要注意的連帶效應，積極主動地使當前的危機管理能夠對今后形勢的發展產生有利作用，產生一個正面的連帶效應，重視危機后續連帶效應的可能影響。

結語

南海問題的長期未決，使南海地區持續的國家間關系緊張已是一種常態，并在最終爭議解決之前始終是危機爆發的敏感地帶。中美在南海問題上的博弈已逐步深化，未來，南海地區爆發新危機的可能性是客觀存在的，我國應對南海危機的挑戰壓力仍然很大，各種不確定因素使危機的爆發與發展更加難以控制，中國對南海地區危機管理的研究值得持續關注與探討。

（鄭義煒系同濟大學軍事教研室講師，徐瑤系中共重慶市委黨校科社教研部講師；摘自《東北亞論壇》2016 年第2期）