中國應急管理組織體系的反思與重構

文/楊乙丹

中國應急管理組織體系的反思與重構

文/楊乙丹

“風險社會”中各種風險的綜合肆虐，預示著人類社會需要對公共安全投入更多的精力，構建高效的應急管理組織體系。為了應對災害，在科層制基礎上構建災害管理體系較為普遍。但死板的規章制度、“命令—服從”的層級節制、非人格化決策、協調不暢的專業化和部門分工等缺陷，使得人們對科層制應急組織體系的效能產生了深深的懷疑。有學者指出，我國科層制應急組織應該被也必然會被合作制應急組織所取代。但單純的合作制應急組織形式能否取得最大化的應急管理效率仍令人懷疑，應急組織模式仍需新的演進方向。

科層化的中國應急組織體系

“科層制”（Bureaucracy）在不同學科中有多種多樣的解釋。在韋伯看來，科層制是一種理想類型的組織結構形態及行為模式，它不是指一種政府類型，而是指一種由訓練有素的專業人員依照既定規則持續運作的行政管理體制。為此，韋伯賦予了科層制一些基本特征：明確的權威等級、基于分工基礎上的專業化、嚴密的規章制度、非人格化的決策和量才用人。

按照韋伯對科層制的定義，我國目前的應急組織具有明顯的科層化特征，主要表現在參與主體以各級政府機構及其職能部門為核心、嚴密的科層化規章制度、“分類管理、分級負責”的內部分工、管理權力依附于職位、以專職的管理人員為主導，等等。

當然，目前我國科層化應急組織與韋伯意義上的科層制應急組織有一定的差別，主要體現在兩個方面。其一，在科層制應急組織中，管理者必須按照嚴格的等級和嚴密的成文制度，遵循“命令—服從”的活動原則。但是，我國目前的應急組織體系采取了“條塊結合”的模式。在“條條管理”方面，各級政府都建立了與政府級別相對應的、向行政首長負責的應急管理辦公室，綜合領導和協調轄區內的應急管理工作。在“塊塊管理”方面，各行政轄區按照突發事件的類別，分別規定了相應的牽頭部門。其二，盡管只是一種理想，但韋伯還是賦予科層制嚴密的“無縫隙”特征，集中體現在嚴格的“命令—服從”、不存在部門利益、權力的體制化等。而我國的應急組織并沒有與科層制的“無縫隙”實現完整的對接。一方面，受制于責、權、利的影響，我國的應急管理部門分割、“多龍治水”等現象明顯，從而使下級必須服從上級的典型科層制在具體運行上出現了很大的偏差。另一方面，各個部門在應急組織體系中都有著隱性獨立的利益和決策權力，在突發事件應對中，上下級之間和部門之間在權力和責任上開展激烈的博弈。所有這些，都偏離了原態化的科層制應急組織的基本運行軌道。

盡管我國目前的應急組織與韋伯理想型的科層制應急組織有一定差別，但科層制的缺陷也在科層化的中國應急組織體系中有所表現。其一，非人格化的決策往往不是基于受災主體的實際需求而提供相應的救助，它不考慮“成本—收益”核算，當不可預測的災難不斷產生時，新的組織不斷的被創造出來，從而導致科層的膨脹和管理成本陡增。其二，在科層制應急組織中，信息單線條的在各級官僚機構內流動，被動地按照“傳送—反饋”的路徑傳播，因此，獲得信息的成本高昂，時滯效應極為明顯。其三，“命令—服從”的權利等級阻礙了成員自主性的發揮，使組織內充斥著大量的“組織人”和“規則專家”，很容易導致官僚機構行為專斷。其四，科層制應急組織在建立之后，有很強的制度依賴性，很難根據實際需要接納新的成員、接受新的管理措施。于是，在剛性的體制分工和職位權責限制下，應急管理中的聯動效應很難實現。

合作制應急組織理論的挑戰

科層制應急組織的上述缺陷使很多學者對這種普遍存在的應急管理組織模式產生了深深的懷疑，并促使他們逐步探討其他形式的應急組織模式。其中，合作制應急組織理論很具挑戰性，該理論認為，20世紀后期以來，應急組織時常會在災難爆發時陷入危機，這是由于科層制應急組織不能適應后工業化條件下的應急要求，因此，需要用一種新型的合作制應急組織替代在工業社會表現最為成功的科層制應急組織，而合作制應急組織模式不僅僅是對科層制應急組織的完善和拾遺補缺，而是對它的全面超越與整合。

第一，“自組織學習”的合作制應急組織要比建立在有限認知和法律規范之上的科層制組織更能有效應對各類災難。合作制應急組織理論認為，合作制應急組織成員具有很強的“自組織學習”能力，能夠讓應急組織中個體成員經常以群集的方式穩定而有序的運動。當非常規性的災害發生時，即使成員的認知并不能準確地把握災害的發展趨勢，但基于信任、共同的安全需求以及成員之間的能力共享和知識互補，能夠實現躲避和逃離災害的“群飛”。

第二，在合作制應急組織中，成員的自主性獲得了組織整體上的靈活性，能夠有效地預防危機因素的出現。即使出現了危機因素，也能夠有效地加以化解并及時地發現和應對。

第三，合作制應急組織更具信息優勢。在科層制應急組織中，信息采集只能依靠自身有限的力量，很難保證信息的完整性、高質量和理性決策。而在合作制應急組織中，信息的采集者一般是處于事件現場的人員，他們能夠最大程度上保證信息的真實性、可靠性。并且，合作制中的成員是以地緣、專業技能、合作意識等社會屬性為紐帶而組成的多樣化集群，信息在他們之間的傳遞基本上不經過中間渠道，能夠有效避免“小道消息”的傳播和預防惡意散播虛假信息。

第四，合作制應急組織的“信任”取代了科層制應急組織的“權威”，使組織更具抵御災難的韌性和能力。因為在合作制中，成員之間有共同的安全需求，他們彼此熟悉和信任，能夠實現能力互補和知識共享，而這些都能夠增強合作制應急組織抗災能力和韌性。

總之，在合作制應急組織理論下，科層制的應急管理是典型的被動反應型傳統災害應急管理模式，與此相反，合作制組織更注重于災前的預防與化解，而不是在災難造成巨大損失后才顯示出力挽狂瀾的力量。

合作制應急管理體制的合宜性及其困境

客觀地說，合作制應急組織理論的挑戰和批評在很多方面是中肯的，對于改革我國應急管理體制和提高應急組織效能具有重要現實意義。其一，我國科層化的突發事件應急指揮機構僅僅在縣級以上政府部門設置，這些機構對突發事件的信息采集、監測預警等很難直接輻射到基層社區。如果在基層社區和政府應急指揮機構之間推行合作制，積極引導和推動社區和個人之間建立互利互信的合作組織，不僅有利于政府掌握真實的底層信息，把握事態的發展趨勢，還有利于降低政府的應急管理成本。其二，我國科層化的應急管理是一種典型的“任務導向型”管理模式，受既定的規章制度的約束，這種管理模式一般很難根據突發事件的具體情況對規則做出適應性的調整。與此相反，合作制應急管理是一種“需求導向型”管理模式，其前提就是因為合作制成員共同的安全需求。其三，單一的政府應急資源無法有效滿足應對災害的實際需求是我國應急管理的一大特征，世界上許多發達國家都建立了有效的災害社會動員機制，充分發揮了社區組織、民間慈善團體和志愿者在災害防御、救助和賑災方面的積極作用。其四，部門之間的合作機制缺乏，條塊分割和嚴重的部門主義是我國應急管理體制的又一通病。而要改變這一現狀，在各級政府及其職能部門之間推行制度化的合作機制是必不可少的。

盡管以合作制應急組織取代科層制應急組織有很大的合宜性，但在我國推行單純的合作制應急組織時所面臨的困境又是明顯的。第一，突發事件的公共性、不確定性、擴散性和大范圍的破壞性是常態化的，而突發事件的這些特征往往超出了合作組織的應對能力。第二，合作制應急組織的有效邊界制約了應對突發事件能力的擴展。第三，合作制應急組織在很大程度上是建基于信任、和諧、互助、社區認同等非正規約束的合約基礎之上的。然而，這些極具彈性的非正規合約很難保證社區成員之間堅定的遵守，在合作認同文化淡薄和缺失的社區中，這一問題會顯得更為凸顯。第四，自組織學習過程帶來的“群飛行為”效果（在互利互助的基礎上從災難中集體逃離）是堅持合作制應急管理組織體系優越性的一個重要推理依據。然而，在大型災難降臨之后，“熟人社區”中的成員在自身安全都無法確保的危機情境下，很難進行有效的相互救援和實現“群飛效應”。

當然，合作制應急組織理念雖沒有排斥和否定在各級政府及其職能機構、有共同利害關系的國家之間推行合作應對突發事件的可能性，但單純的合作制應急組織仍然不能實現中觀上的和宏觀上的合作效率。其一，各級政府及其職能機構是我國科層制行政制度的產物，拋開科層制行政而單純在各級政府部門中推行突發事件的合作應對是不現實的。其二，合作制應急組織理念的利益一致和成員之間的非競爭性假設是不成立的。其三，合作制應急組織的非正式合約的“軟約束”效率是低下的。合作制應急組織的立身之本在于成員之間基于信任基礎上的非正式合約，而這些軟約束在成員不履行合約的時候顯得無能為力。

因此，單純的合作制應急組織理念顯然無力解決“如果社區成員都受困于災難之中”或者“我不合作你怎么辦”這樣的簡單困境，用單純的合作制應急組織取代科層制應急組織是不現實的。

突破科層制與合作制

與單純推崇合作制應急組織理念一樣，全面否定科層制應急組織也是錯誤的，因為我們并沒有全面認識到科層制應急組織的優勢。事實上，科層制具有嚴密性、合理性、穩定性和適用性，這些特點決定了科層制應急組織能夠最大限度地集中各種資源，對突發事件做出有效的應對。

客觀而言，我國目前應急管理制度的弊端并不是因為我們實施了基于科層制的剛性的應急管理組織體系，相反，不完備科層制的應急管理組織體系在很大程度上制約了應急管理效率的提升。一個典型的例子就是在我們面對突發事件的過程中，部門主義、多頭參與和缺乏一個自上而下的“無縫隙”的組織體系，使我們的應急管理不能取得預期的效果。而這些缺陷恰恰是我們沒有真正貫徹科層制應急管理制度的結果。在應急管理中，科層制所具有的處理大規模復雜的行政管理任務的獨特能力，不管是以前，還是現在，甚至在將來都不可或缺，如果沒有科層制，大規模的集中行政就很難得到維持。正是這種優勢，使得科層制應急組織形式不能被另一種應急組織形式簡單地替代。

在目前我國的應急管理組織體系中，由政府召集成立的各種“應急專家小組”“應急管理顧問團”“應急預案專家委員會”等一直存在著，這些應急專家委員會主要由各級政府部門牽頭成立的，是科層制政府應急制度的衍生品，在應急管理中的作用經常性地被邊緣化，難以在“縫隙區域”發揮黏合效應。事實上，要建立“無縫隙”的突發事件應對體系，全面整合各種應急資源，充分發揮“委員會制”的優勢，使各類“專家小組”真正融入到應急組織體系中，是一個不錯的選擇。

突發事件的突然性、緊迫性和高度不確定性，決定了決策者需要在極為有限的時間壓力下進行關鍵性決策和應對，通常，這種決策活動又往往是非程序化的。但與之相比，委員會是由若干具有平等決策權的委員組成的決策咨詢組織，需要按照協商一致的原則對關鍵事項進行決策或指導。盡管委員會制具有集思廣益、避免權力過于集中、加強溝通等特定優勢，但委員會制一般被認為效率較低的，尤其不適合于應急管理活動。一方面，應急管理面向的是公共層面的生命、財產與生存環境的安全保障，在價值目標上具有單一性，然而，委員會的成員通常代表不同的利益集團，為了得到協商一致的結果，容易形成妥協和折中，出現價值目標的分化。另一方面，要征得各個委員的意見，實現協商一致，往往需要耗費較長的時間，這與應急管理極為有限的時間約束的要求是不匹配的。并且，委員會是一種集體負責制，而“集體負責”通常意味著“大家都不負責”，這樣會造成不負責任的決策出現。

事實上，一般被認為效率較低的委員會制卻能在應急管理活動中發揮重大作用，實現最大化的效率。因為與其他組織形式相比，應急管理委員會具有諸多優勢。其一，在應急管理組織體系中，委員會并不是根據已有的程序來完成標準化的工作，委員會并不受科層制剛性體制的束縛。其二，在專業知識和經驗指導下，委員會具有豐富的災害應對經驗，這種經驗一方面可以避免基層專業知識的不足，也可以避免政府科層制應急組織因信息的失真而做出的誤判。其三，委員會的活動范圍是基層社區和政府機構之間的中間層，它可以起到“上情下達”和“下情上報”的作用，這樣就使合作制應急組織和科層制應急組織有效地結合起來。

當然，耗費的時間成本高的確是委員會制不適合應急管理時間約束的基本所在，中國的應急管理體制也不能建立在單一的委員會制之上，而是要與科層制與合作制進行有效的融合。

既然單純的科層制、合作制與委員會制應急管理體制都存在諸多弊端，但各自又在提高整個社會的應急管理水平中具有特定的優勢，那么，使三者相互融合就具有了重要的理論意義和實踐價值。具體來說，第一，在基層社區和自愿者組織中推行合作制為主導的應急組織形式，不僅可以發揮社區“熟人社會”的優勢和自愿者參與災害應對的積極性，而且有助于減少社會整體的災害應對成本，在政府應急力量不能及時達到的情況下，能夠使受災人群在合作互助下實現“群飛”。第二，在縣級行政區域以上要繼續實行科層化的應急管理組織形式，并以更為有效的制度保障使科層制應急組織發揮更大的作用，當災害超出基層應對能力的時候，可以使社區中的受災民眾有機會獲得強大的外部救援，提高整體的災害應對水平。第三，在基層和縣級以上政府之間的中間區域、各級政府及其職能部門之間的銜接區域，真正引入“應急專家小組”“應急管理顧問團”等委員會體制，發揮它們在應急管理中的積極效應。

當然，應急管理專家委員會要發揮上述作用，必須具備獨立的行為決策和法定的行為權利這兩個基本要素。為此，必須扭轉專家委員會在應急組織體系中的邊緣化，擺脫政府的行政干預以及與政府的隸屬關系，賦予應急管理專家委員會法定的行為權利。事實上，這也是我國災害應對法需要進一步完善的一個方向。

【作者系西北農林科技大學人文社會發展學院副教授；摘自《華南理工大學學報 》（社會科學版 ）2016年第1期】