公安管理學(xué)視角下社會管理創(chuàng)新

摘 要 公安社會管理創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的一個重要組成部分，改革開放以來取得了巨大成績，但是原有管理制度不適應(yīng)社會發(fā)展的方面也逐漸顯現(xiàn)。新公共管理理論對于解決我國目前公安社會管理出現(xiàn)的不足有著理論和實踐的可行性。根據(jù)新公共管理理論現(xiàn)階段應(yīng)該從完善更新管理理念，轉(zhuǎn)變管理思路；拓展管理主體，實現(xiàn)單一管理向多元合作管理轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)變管理和控制方式；豐富管理方式，積極應(yīng)對多元化社會等四個方面入手改進目前公安社會管理創(chuàng)新面臨的不足。

關(guān)鍵詞 公安機關(guān) 新公共管理理論 公安社會管理

作者簡介：陳睿，湖南省株洲市公安局，初級、助理工程師。

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.397

所謂公安管理是指通過對公安機關(guān)的管理以促使其適當(dāng)?shù)穆男新氊?zé)和行使權(quán)力，從而保證基本職能的實現(xiàn)，公安管理是國家公共行政管理體系密不可分的組成部分。公安管理學(xué)研究的是運用現(xiàn)代社會管理理論，結(jié)合社會的實際，提升公安管理水平，進而實現(xiàn)保障國家安全穩(wěn)定，維護社會和諧有序的職能。黨的十八大報告明確要求：“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理”。社會管理創(chuàng)新要從維護好保障好人民群眾的根本利益出發(fā)，以做好服務(wù)人民群眾為中心，不斷改善人民群眾的生活質(zhì)量。從這個意義上講，創(chuàng)新社會服務(wù)方式，提高社會服務(wù)水平是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。公安機關(guān)是國家機關(guān)的重要組成部分，是法律法規(guī)得以落地生根的重要力量，具有司法和執(zhí)法的雙重職能，肩負著管理社會的重要職責(zé)。在全社會進行社會管理創(chuàng)新過程中，公安機關(guān)要積極行動起來，既要加強理論學(xué)習(xí)，也要敢于創(chuàng)新勇于實踐，走在前面爭當(dāng)先鋒，積累經(jīng)驗。在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記對公安機關(guān)在社會管理中作用做出重要指示，要求“公安機關(guān)要主動響應(yīng)，積極作為，以新的貢獻和自身管理水平的提升推動社會管理工作的不斷良性發(fā)展。”

一、公安機關(guān)進行社會管理創(chuàng)新現(xiàn)狀

隨著改革開放的不斷深入，原有的社會管理制度漸漸顯示不適應(yīng)的地方，對其進行創(chuàng)新以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制具有現(xiàn)實意義。公安機關(guān)積極探討運用更好的方式進行社會管理，取得了巨大的進步，但中國社會目前仍處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟處于快速發(fā)展過程中，社會結(jié)構(gòu)也處于深刻變動中，思想觀念發(fā)生著快速更新，各種矛盾仍然存在甚至比較突出，新情況新問題不斷出現(xiàn)，這些都給公安機關(guān)在進行社會管理時帶來巨大挑戰(zhàn)。盡管公安機關(guān)積極應(yīng)對，進行了及時有效的工作，但仍存在諸多不足，主要有以下四個方面問題：

（一）管理理念仍較為陳舊，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展

公安機關(guān)在進行社會管理時仍未能完全跳出計劃經(jīng)濟時代的思維方式，管理方式粗放單一，多以管理者的身份出現(xiàn)在具體事務(wù)中，缺乏服務(wù)意識，模糊了本身作為公共服務(wù)提供者的身份；習(xí)慣性以管為主，通過行政命令管理，“要求限制多，支持援助少，管‘死的辦法多、管‘活的辦法少”， 存在控制管理的傾向，試圖通過對民眾和事件的強力控制達到管理的目的，這些一方面不能適應(yīng)多元化的市場經(jīng)濟發(fā)展要求，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，另一方面與現(xiàn)代社會的民主法治相悖，極容易導(dǎo)致濫用職權(quán)的出現(xiàn)。

（二）管理體制有待完善，存在責(zé)任不明確的情況

公安機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)不同警種之間既存在職能交叉，也存在責(zé)任空白地帶。尤其是在關(guān)鍵案件中，對于關(guān)鍵人員，關(guān)鍵場所的控制，在制度設(shè)計上國保、治安、經(jīng)濟犯罪偵查警察等警種各有職責(zé)范圍，各有側(cè)重點，但是在基層辦案過程，往往出現(xiàn)責(zé)任不清，要么都管要么都不管的情形，這些都導(dǎo)致最終管理效果十分不理想。

（三）管理模式較為僵化，基礎(chǔ)十分薄弱

公安機關(guān)現(xiàn)階段社會管理模式仍然以直接微觀為主，管理的范圍幾乎涵蓋社會的方方面面，內(nèi)容繁雜，而目前警力仍然缺乏，管理水平有限，這些都導(dǎo)致公安管理的難度極大，這中管理模式一方面讓民眾感覺公安無處不在無處不管，極大影響了公眾的正常生活；另一方面公安機關(guān)工作人員工作量極大，超負荷運轉(zhuǎn)的情況屢見不鮮，這些都導(dǎo)致了公安管理效果大打折扣，該管的沒有管好，不該管的又頻頻出手。在具體案件中，基本以“事后處理、案后補救、坐等服務(wù)” 為主，主動性積極性不夠?；鶎邮占拇罅炕举Y料尚未完全的互聯(lián)互通，利用程度比較低，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）管理方式較少，缺乏應(yīng)對多元社會的手段

現(xiàn)有的公安管理體系中，管理方式較少，創(chuàng)新能力不足，沒有實現(xiàn)管理方式的多元化現(xiàn)代化，導(dǎo)致在管理中應(yīng)對能力有限?，F(xiàn)有的警務(wù)制度相對落后，對于社會的引導(dǎo)掌控能力不夠。在社會管理中沒有與黨委政府建立積極順暢的溝通協(xié)同管理機制，尚未建立黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安機關(guān)為主，其他政府機關(guān)積極參與的社會管理創(chuàng)新模式，這導(dǎo)致了公安機關(guān)在社會管理過程中難以發(fā)揮最大的效果，在實際工作中不同部門各自為戰(zhàn)的情形并不少見，彼此缺乏積極有效的協(xié)調(diào)溝通。

二、公安社會管理創(chuàng)新的可能路徑

如前文所述，我國經(jīng)濟社會取得了巨大的進步，現(xiàn)有的公安管理存在改進的空間，我們應(yīng)當(dāng)積極發(fā)現(xiàn)發(fā)展新的理論，為現(xiàn)有管理模式升級完善提供理論支撐，從而更好的實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。近三十年在西方發(fā)達國家盛行的新公共管理理論，或許可以為我國公安社會管理創(chuàng)新提供借鑒。

（一）新公共管理理論概述

上世紀(jì)80年代，由于信息技術(shù)快速發(fā)展，傳統(tǒng)的社會管理體制已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，一些西方國家政府管理出現(xiàn)了嚴(yán)重危機，為了解決彼時的困境，各路仁人志士都提出自己的解決之道，在此背景下新公共管理理論誕生了。需要說明的是，所謂新公共管理理論并不像其他的概念有著明確的指向，其只是松散的概念，簡單的說它是試圖替代傳統(tǒng)公共管理理論的理論集合。新公共管理理論有著大致相同的主張，比如，強調(diào)公共服務(wù)效率和質(zhì)量，政府只能的簡化等等。筆者在參考相關(guān)文獻后，總結(jié)了新公共管理理論的幾個主要觀點如下：

1.重新梳理確定政府與社會的關(guān)系，打破了以往政府作為高高在上的管理者的形象，將政府與社會二者關(guān)系定位成提供產(chǎn)品服務(wù)的“企業(yè)”和消費產(chǎn)品服務(wù)的“顧客”關(guān)系，政府是企業(yè)，政府辦事人員是企業(yè)員工，社會民眾是支付報酬（繳納稅費）而享受服務(wù)的顧客，政府應(yīng)該根據(jù)顧客需求提供產(chǎn)品，而不是單方面根據(jù)自己臆想生產(chǎn)產(chǎn)品。建立企業(yè)式政府，加強政府與社會民眾之間的互動，提供社會民眾真正需要的服務(wù)。

2.在政府職能定位方面，新公共管理理論明確提出在整個國家大船上，政府工作角色應(yīng)該是舵手而不是水手，新公共管理理論主張，政府應(yīng)主要從事公共管理政策的制定。在新公共管理理論中一個好的政府既不是擅于“實干”的政府，也不是擅于“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠有效“管理”并且專長于“管理”的政府。

3.在管理模式方面，新公共管理理論認為政府應(yīng)該利用私人企業(yè)的成功管理方法和經(jīng)驗，并采取將管理權(quán)限適當(dāng)下放的方式進行社會管理，同時應(yīng)根據(jù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采用不同管理方式。政府一方面可以充分利用私人企業(yè)常用的管理方式，比如進行績效獎勵，推行服務(wù)承諾等提升服務(wù)質(zhì)量；另一方面應(yīng)加大對于社會非盈利組織的培養(yǎng)，增加社會公共產(chǎn)品的數(shù)量，從而彌補政府在提供公共服務(wù)方面的不足。

4.在管理機制方面，新公共管理理論認為在社會管理過程中應(yīng)該參照市場經(jīng)濟，充分引入競爭機制。要逐步放開政府對于公共服務(wù)供給的壟斷，讓不同行業(yè)和部門都有為社會民眾提供公共服務(wù)的機會，讓國有資本和民營資本在公平的環(huán)境中競爭，讓民眾自己進行選擇，實行優(yōu)勝劣汰，從而保證公共服務(wù)的質(zhì)量。

5.在組織運作方面，新公共管理理論認為政府應(yīng)該取消事無巨細的行政干預(yù)，實行總目標(biāo)管理，進行績效考核。如果制定了合理的績效考核制度并嚴(yán)格執(zhí)行，就能促進社會管理創(chuàng)新不斷進行。

（二）新公共管理理論對于公安社會管理創(chuàng)新的意義

1.公安社會管理創(chuàng)新需要科學(xué)理論的指導(dǎo)，理論對于實踐具有積極的指導(dǎo)意義?；诠补芾淼臍v史沿革，以某一理論作為指導(dǎo)是公安改革得以進行的前提?，F(xiàn)階段，中國政府敏銳指出要進一步進行完善社會建設(shè)，公安機關(guān)要進行社會管理創(chuàng)新，探索公安社會管理的新方式方法，這是進行公安管理體制改革的關(guān)鍵舉措。但是，目前這種有益探索并沒有理論支撐，而新公共管理理論在理論上的成熟和以往實踐成功的經(jīng)驗，以及其主張與中國改革的高度契合，這些都證明其可以作為公安管理創(chuàng)新的理論支持。

2.公安社會管理與政府公共管理活動有著共同的特征屬性。如前文所述，公安機關(guān)是國家機關(guān)的重要組成部分，具有管理社會的職責(zé)，其管理范圍十分廣泛，包括戶籍管理，國籍管理，邊防國境，道路交通，公共安全管理，危險品管理，違法犯罪處理等等很多方面。公安社會管理是政府公共管理的一部分，與一般公共管理存在很多相似性，而新公共管理理論就是為了解決公共管理活動中的問題提出的，因此對于公安社會管理應(yīng)該具有很好的適應(yīng)性，是方案的具體化。

3.新公共管理理論在西方公安系統(tǒng)進行了適用并且獲得了成功，具有良好的示范效應(yīng)。以英國為例，上世紀(jì)80年代新公共管理理論興起以后，就運用于英國的警務(wù)改革，取得了很好的效果，警務(wù)工作效率得到極大提升，工作的質(zhì)量也取得了穩(wěn)步提高。其具體做法大致有三個方面：其一，采用市場的方式進行運作。通過招投標(biāo)，工程外包等等市場的方式，將原本屬于警察局的只能轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)經(jīng)營，由警察局進行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題進行整改；其二，進行必要的分權(quán)，將一些非警察所必須的職能分離出來，交由非警察機構(gòu)管理，比如：停車管理交由停車場；其三，增加管理的主體。比如將社區(qū)納入管理主體范圍，對社區(qū)進行授權(quán)，實現(xiàn)警察與社區(qū)的互動，共同完成相應(yīng)的工作，比如基層人口的登記管理。

三、新公共管理引導(dǎo)下創(chuàng)新公安社會管理的具體措施

公安社會管理創(chuàng)新是一項系統(tǒng)的工作，需要長期的堅持；是作為整個國家公共管理創(chuàng)新不可分割的一個重要組成部分，需要黨委、政府以及其他社會組織的協(xié)作，不是單靠公安機關(guān)就可以完成的；如前文所述，現(xiàn)階段公安社會管理仍存在需要進一步改進空間，筆者試圖結(jié)合新公共管理理論提出改進對策。

（一）對管理理念進行完善更新，轉(zhuǎn)變思路，由“控制管理”變?yōu)椤胺?wù)管理一體”

這是在公安管理創(chuàng)新的重中之重，如果沒有管理理念的更新，實踐中也難有新的方式方法出現(xiàn)。只有持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展變化，不斷完善更新管理理念，公安社會管理創(chuàng)新才能取得成效。傳統(tǒng)管理理念存在控制管理的傾向，社會民眾成為控制管理的對象，由此導(dǎo)致濫用職權(quán)，無視法治的情形屢見不鮮。新公共管理理論將政府與社會民眾定位成企業(yè)和顧客的關(guān)系，企業(yè)為了讓產(chǎn)品服務(wù)更好銷售出去，必須要考慮顧客的需求，根據(jù)顧客的需要提供產(chǎn)品服務(wù)。以此為理論依據(jù)，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會民眾的素質(zhì)，公安社會管理應(yīng)該建立“服務(wù)管理一體”的理念。明確公安機關(guān)在社會管理中既是管理社會，也是服務(wù)社會，二者是相互統(tǒng)一的，“在管理中服務(wù)，在服務(wù)中實現(xiàn)管理”。公安機關(guān)要積極傾聽人民群眾的呼聲，堅持走群眾路線，努力滿足人民群眾發(fā)展需求。為了讓公安機關(guān)盡快樹立起“服務(wù)管理一體”的理念，應(yīng)該從兩個方面入手：首先，組織公安機關(guān)進行新的理念學(xué)習(xí)，特別是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”，充分利用日常訓(xùn)練，警銜晉升等等方式，引導(dǎo)公安機關(guān)工作人員樹立服務(wù)意識，完善法治觀念，提升法律素養(yǎng)，嚴(yán)格依法履職，法律面前人人平等，堅持執(zhí)法為民，實現(xiàn)服務(wù)和管理的統(tǒng)一，打擊犯罪和保護人權(quán)的統(tǒng)一。其次，進一步完善對公安社會管理工作的監(jiān)督制約機制。積極推行警務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運轉(zhuǎn)，陽光是最好的防腐劑，自覺接受社會公眾對警務(wù)的監(jiān)督；進一步規(guī)范警務(wù)，制定相應(yīng)的制度將公安社會管理工作放進制度的籠子，實現(xiàn)公安社會管理的制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)對公安社會管理工作全程無死角監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)存在違法或者違反相關(guān)規(guī)定的行為要及時對所在機關(guān)及個人進行必要的處罰，保證公安社會管理活動在規(guī)定的方向開展。

（二）拓展管理主體，實現(xiàn)單一管理向多元合作管理轉(zhuǎn)型

當(dāng)前以及今后相當(dāng)長一段時間公安社會管理創(chuàng)新的一個關(guān)鍵點在于實現(xiàn)管理主體的多元化，要摒棄以往僅靠公安一家的模式。傳統(tǒng)公安社會管理主體只是以公安機關(guān)為唯一的主體，并且通過行政或者法律的方式進行管理，以強力來實現(xiàn)控制，以控制來實現(xiàn)穩(wěn)定，這樣就將自身與社會民眾對立起來，這種情況下警民關(guān)系很難實現(xiàn)和諧相處，長此以往也無助于社會的有序穩(wěn)定。新公共管理理論強調(diào)競爭機制在社會管理中的重要性，讓不同部門不同行業(yè)都有機會成為提供社會服務(wù)的主體，主張政府可以通過分權(quán)或者權(quán)力下放的方式進行管理。我們在進行公安社會管理創(chuàng)新時可以考慮應(yīng)用，應(yīng)該創(chuàng)造更多的機會，打造更多的平臺，讓更多的社會組織都能平等的參與到公安社會管理之中。逐漸實現(xiàn)公安社會管理主體由公安機關(guān)為唯一主體向由公安、其他政府部門、企業(yè)以及社會組織等多元主體合作的模式轉(zhuǎn)變。具體來說可以從以下三個方面著手準(zhǔn)備。

1.將部分業(yè)務(wù)進行轉(zhuǎn)移。除了保留公安機關(guān)必要的業(yè)務(wù)以外，其他業(yè)務(wù)都可以進行轉(zhuǎn)移。例如，在安保方面，對于大部分營業(yè)性體育比賽、演唱會、展覽會、博覽會等活動的安保工作公安機關(guān)應(yīng)逐步退出，交由主辦方通過市場的方式尋找專業(yè)保安公司，公安機關(guān)負責(zé)監(jiān)督，對于人數(shù)較少的公益性活動安保也可以交由專業(yè)保安公司經(jīng)營。

2.實現(xiàn)外包，可以將部分業(yè)務(wù)進行外包，交由市場主體負責(zé)。例如，在車輛管理方面，公安機關(guān)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，具體檢測交由市場主體進行，公安機關(guān)只要對市場主體進行監(jiān)督管理，保證市場主體按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進行了車輛安全檢測即可。

3.將部分權(quán)力下放到基層，要簡政放權(quán)，將事務(wù)決定權(quán)授權(quán)給基層組織。比如，可以通過授權(quán)的方式擴大基層治安保衛(wèi)委員會的管理范圍，公安機關(guān)對其進行必要的指導(dǎo)監(jiān)督，保證其在合法合規(guī)的范圍內(nèi)開展工作。

（三）轉(zhuǎn)變管理和控制方式，“由直接微觀式管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯娱g接相結(jié)合，宏觀微觀相統(tǒng)一式管理管控模式創(chuàng)新” ，實現(xiàn)管理模式的靈活多樣

傳統(tǒng)社會管理涵蓋社會的方方面面，管理內(nèi)容繁雜，管理難度極大。公安社會管理創(chuàng)新應(yīng)該著力改變這種被動的管理模式，讓公安機關(guān)從繁雜的事務(wù)性工作中解脫出來，集中優(yōu)勢抓重點，在關(guān)鍵領(lǐng)域工作要直接微觀且細致，在其他可以由其他主體管理的領(lǐng)域，公安機關(guān)要進行間接宏觀的管理，發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督的作用。維護社會安全穩(wěn)定是公安社會管理的一個重要目標(biāo)，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要努力建設(shè)多元化的社會治安防控體系，要在共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機關(guān)為主，國家其他機關(guān)和社會組織大力配合，整合一切有效的防控資源實現(xiàn)對警力資源的合理安排，形成統(tǒng)一指揮，信息共享的公安社會管理系統(tǒng)。具體可以從以下兩個方面入手：

1.建設(shè)一體化管理體系。要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，厘清不同警種的職責(zé)定位，豐富社會管理主體，調(diào)動一切可能的力量進行管理創(chuàng)新，從而形成整個社會一體化的管理體系。

2.打造開放式的管理平臺。如前文所述，在公安社會管理中公安機關(guān)是主要力量，但是不能忽視其他主體的力量，不能固步自封，我們要以開放的心態(tài)，歡迎其他不同主體加入管理，真正實現(xiàn)市場化、專業(yè)化。

（四）豐富管理方式，積極應(yīng)對多元化社會

要實現(xiàn)管理方式的多樣化，在控制機制上，傳統(tǒng)的管理模式往往關(guān)注執(zhí)行過程而忽視了最終結(jié)果，現(xiàn)在我們既要關(guān)注執(zhí)行過程是否合法規(guī)范也要關(guān)注結(jié)果是否合理公平。特別要注重實現(xiàn)績效考核目標(biāo)的管理，先確定具體的目標(biāo)，在根據(jù)考核指標(biāo)對最終完成情況進行評估，考核指標(biāo)既包括對實現(xiàn)目標(biāo)的方式方法的考核，也包括對結(jié)果的考核。公安社會管理創(chuàng)新非常重要的目的是實現(xiàn)管理工作的效率和效益，從這個意義上我們可以說，不講效率和效益的公安改革對于社會而言是沒有實際意義的。判斷一個國家公安社會管理是否合理，一個很重要的指標(biāo)就是看公安工作效率和效益是否最大化。隨著效益意識的落地生根，公安管理工作自然就會更講究效率，更注重科學(xué)性。公安社會管理創(chuàng)新其本質(zhì)就是提升社會的整體利益。因此，有必要針對公安社會管理工作的實際情況，經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹?shù)恼撟C基礎(chǔ)上構(gòu)建一個完整考核機制，在根據(jù)考核結(jié)果進行必要獎懲，有好的反饋的積極保持，存在缺陷的要積極改進完善，進而讓公安社會管理創(chuàng)新在科學(xué)規(guī)范的道路上前進。

注釋：

陳素華.新公共管理視角下公安社會管理創(chuàng)新.經(jīng)營管理者.2015，3（中）.283.

曹通.公安管理學(xué)視角下社會管理創(chuàng)新初探.商情.2013（27）.211.

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