江蘇各級人大常委會監督政府專項工作的實效分析

摘 要 在我國全面深化改革依法治國的現代化進程中，江蘇地方各級人大常委會相繼成立，實施對地方行政和司法的橫向監督。我國的《憲法》中明確規定了地方各級人大常委會的政府專項工作監督職能。然而，地方各級人大常委會監督政府專項工作的失范矯正作用有限。針對當前各級人大常委會監督工作的現狀，本文認為需要在人大監督工作中加強對監督實效的分析。注重具體的監督程序，引入民主因素，從而達到各級人大常委會監督約束公權力、保護私權利的價值實現。

關鍵詞 各級人大常委會 監督 政府專項工作

基金項目：江蘇省高校人文社會科學研究一般項目：《江蘇省各級人大常委會監督政府專項工作研究》（編號：2015SJB204）和江蘇省法學會科研一般項目：《江蘇省各級人大常委會監督政府專項工作研究》（編號：SFH2015D02）的階段性研究成果。

作者簡介：曾凡證，南京審計大學法學院講師，博士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.369

我國的改革開放以來，地方各級人大常委會對地方政府權力的橫向監督正在不斷完善，在實踐的過程中，摸索出一系列的工作機制和方法，在《監督法》用法律的定義界定了“專項工作”的概念之后，地方各級人大常委會對政府的監督也有了法律意義上的規范稱謂，然而，盡管從法律概念的界定角度上，可以說地方人大的監督職能的運行是有法可依，卻并不能說明地方各級人大常委會對政府的權力機制的約束真實順暢，在地方各級人大常委會對政府專項工作的案例否決率，寥寥無幾，這種監督上的不利有損于政府的公信力，也使地方各級人大對政府監督的實效性缺乏。鑒于這種現狀，本文，以江蘇省為例，對江蘇省各級人大常委會對政府專項工作的監督進行研究，提升地方人大常委會的監督實效。

一、各級人大常委會監督政府專項工作的涵義及范圍

地方各級人大常委會監督政府專項工作主要指一府兩院接受各級人大常委會監督的專項工作報告，還包括人大常委會對專項工作議題的確定、專項工作前期調研等工作，這項監督工作的依據是我國的《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，在這兩個法律性文件之中，明確了地方各級人大常委會與地方人民政府之間是監督和被監督的關系，常委會可以對地方政府不適當的決定和命令進行監督和撤銷。

地方各級人大常委會監督政府專項工作的范疇主要從工作監督和法律監督兩個角度實現，從工作監督的角度而言，地方各級人大常委會對于政府的監督主要是監督政府是否嚴格依法辦事，“注重對地方政府工作上的重大原則問題的監督，具體的行政執行工作問題則由地方政府辦理。從法律監督的角度而言”。

二、地方人大常委會監督政府專項工作的近況——以江蘇省人大常委會為例

在黨的“十三五”開局之年，江蘇省全面落實習近平總書記的系列重要講話精神，“在依法治國為宗旨的黨的領導之下”，全面推進“四個全面”戰略布局和“邁上新臺階，建設新江蘇”的目標任務，在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念引領下，充分發揮憲法法律賦予人大的各項職權，為建設“強富美高”新江蘇做出新貢獻。具體可以從以下幾個方面的工作進行考察：

（一）為了進一步加強江蘇的立法工作，江蘇省委堅持立法決策與改革決策相融合，于2016年計劃擬定和修改14件法規，并對農村集體資產管理條例等18件法規案進行立法調研

推進經濟立法，修改江蘇省的農業技術推廣辦法，強化社會和生態立法，完善和健全立法工作機制，深入推進民主科學立法，健全立法聽證、咨詢、論證制度，整體提升江蘇立法水平。

（二）強化監督工作

江蘇省委圍繞改革發展大局展開監督工作，結合審議組織二次專題詢問，對物業管理條例展開了四次執法檢查，聽取和審議計劃、預算、審計方面五項報告。并關注人民群眾普遍關注的熱點問題，積極回應，并聽取和審議“一府兩院”七個專項工作報告、審議計劃、預算、審計等方面的專項報告，“強化了對經濟平穩運行和轉型升級的監督，注重以改善民生工作保障和生態文明建設的監督，并強化人大代表的主體作用，開展專項督查，在加強自身建設的過程中，不斷提高依法履職能力，提升江蘇省人大工作的整體水平”。

在江蘇地方人大常委會專項工作模式不斷實踐發展的過程中，不斷趨于成熟，專項工作監督成為了普遍性的、常態化的、有計劃的監督方式，在多年的監督實踐中，形成了經常性監督、例行監督、特殊情況啟動的監督三種不同監督方式，這就使地方人大常委會監督處于隨時可能監督的狀態，具有一種威懾力。同時，地方專項工作監督的操作性更強，更有利于政府權力的監督。

（三）充分發揮代表主體作用

擴大代表對常委會活動的參與，主要在立法調研、執法檢查、重點督辦代表建議時，采用小組聯組、上下聯動的方式，推動常委會聯系代表聯系群眾工作，并辦好代表議案建議，在更為完善的全省代表履職服務平臺上，增強代表的履職意識。

三、江蘇地方各級人大常委會監督政府專項工作存在的問題分析

江蘇省地方各級人大常委會監督政府專項工作，在規范和實踐的層面上正在趨于完善和成熟，然而，這其中也存在一些瑕疵和缺憾，還需要全面、細致地加以分析：

（一）監督制度設計的偏向還存在一定的問題

在江蘇地方各級人大常委會監督政府專項工作內容中，還存在監督制度設計的偏向問題，具體表現為：

1.對于審議意見的法律性質還不夠明確。對于監督的審議意見的法律效力，官方的解釋為：審議意見的性質并不具有法律約束力；部分學者的觀點則認為這是不準確的，學者認為監督法對“一府兩院”對審議意見的研究處理，是具有法律效力的，而不是議議而已。從這些不同的意見可以說明一個問題，即監督法的法律效力性質并未完全確定，不是一種硬性約束機制，而有相互協商溝通在成分，這使得審議意見喪失了基本的“剛性”約束。

2.專項工作決議啟動的條件還不清晰。監督法并沒有對專項工作報告的“必要性”進行規定，由于人大常委會對審議意見的方式無法引起后續的決議監督方式，也無法對決議作出的“必要性”作合理的解釋，因而，監督舉措過于偏軟。

（二）民生的社會關注問題還沒有成為監督的強制性范疇

隨著人們生活質量水平的不斷提升，社會關注的民生問題成為日益突顯的問題，在當代社會事件頻發的現象之中，我們可以看到涉及民生的公權力執法等問題的存在，而對這些政府公權力進行約束的機關大多為上級政府，人大常委會似乎不參與其中，盡管人大常委會對于政府專項工作的監督屬于事前監督，然而，當社會民生問題頻發、屬于事先無法避免的問題出現時，人大常委會卻也沒有實施事后監督手段。

同時，從監督議題的法律來源層面來看，社會民生問題納入監督的強制性范疇有多重阻礙，首先由于監督議題內容較多，要進行輕重緩急區分的時候，民生社會議題未必能夠被確定；其次，民生社會問題要實現由選題到監督議題的轉變，還需要地方人大常委會主任會議通過，然而審議不具備法律效力；最后，社會民生問題作為議題還要受到反映渠道、反映數量的限制，一些社會民生問題是否能夠進入監督范疇還需要相應的民意基礎，這就顯現出目的性權力和手段性權力之間的差距，反映了社會總體法權的失衡狀態，由權利損害而產生的社會糾紛便難以遏止。

事實顯示，人大常委會在對政府專項工作的監督權運作過程中，呈現“偏軟”的狀態，其運行狀態顯示出以支持為主、監督為輔的問題，這使人大常委會監督政府的專項工作沒有起到應有的剛性程度，導致政府部門對于人大常委會的監督出現敷衍，使人大的監督權趨于弱化。人大常委會監督權剛性不足的問題原因，主要可以從以下幾個方面進行分析：

1.《監督法》對專項工作審議意見的法律性質模糊。在《監督法》中對人大審議意見的法律效力存在爭議，一些觀點認為審議意見的實質不是人大常委會正式通過的文件，因而不應當具備法律約束力，這就顯現出人大常委會監督政府專項工作的剛性缺失，它既不是硬性約束，也不是毫無效力，而是一種溝通和協商之后的結果，顯示出中國政治制度的特征，也喪失了最為基本的法律“剛性”約束。

2.對專項工作報告實施決議的啟動前提沒有明確的界定。在人大常委會監督政府專項工作報告的監督過程中，要對專項工作報告作出決議，這本是無可厚非的剛性監督方式，“然而，在《監督法》中卻對決議的必要啟動前提存在疑惑，相關法律并沒有對‘必要性做出明確的規定”。

3.在政府專項工作被人大否決后，沒有要求其承擔相應的責任。在實踐之中，“述職評議”的方式落實到了個人，可以起到良好的監督效果，然而，在立法過程中，卻沒有對“述職評議”進行規范，而只是將“述職評議”融入“工作評議”之中，使人大常委會對政府干部的監督權淪為形式。

4.人大常委會的審議、決議結果并沒有對責任主體進行明確。人大對政府專項工作的審議結果的最后歸責，還留有法律上的空白，它并沒有真正表現出一種監督，而是一種支持，這就使專項工作報告機關無須有過多的擔憂，因為這些審議、決議最終不會到達追責層面，不會影響到專項工作負責人本人。

5.對于監督的時限要求缺乏規則保障。人大常委會對政府專項工作監督，應當有期限和實效，然而，在實踐中這些時限卻成為形式，違反時限規定也不會帶來任何法律后果，這就使監督的時限要求成為了一種口號性的宣誓。

四、提升各級人大常委會監督政府專項工作的實效舉措

（一）要將民主因素融入專項工作監督之中，提升實效性

1. 確定人大常委會的職責不能由主任會議替代的意識。在對《監督法》的理解出現偏差之后，我們首先需要明確人大常委會的職責不能由主任會議替代，這是對《監督法》進行正本清源的首要觀念。在人大常委會審議過程中，主任會議只是參與主體，它不能擁有獨立的審議權和否決權，這是我國政治制度的民主性所決定的，因為它會干擾審議的民意基礎，“而演變為部分人對政府專項工作的監督，這就會產生權力的過度集中，使監督實效掌控在部分人的覺悟和修養之中，并由隱藏在背后的身份級別的主任所決定，這無法顯現出專項工作的民主性”。

2.人大常委會的議題要由民主決定。我們認為，人大是我國的最高權力機關，應當體現人民主權和民意，人大常委會的議題也應當由民主決定，它對于集中的權力的監督要體現出民主性，并主要由三個層面體現出人大常委會的監督權：監督權的啟動的民主性、監督權運行的民主性、監督權決議的民主性。監督權的計劃制定是啟動的關鍵前提，要體現出監督權的民主性，對于議題的確定可以由人大常委會提案決定，可以將具有社會重大影響的問題形成各項議題，“在人大常委會會議表決之后通過，進入翌年的監督計劃，同時要明確這些通過計劃的參與政府部門，用連帶責任的方式對參與政府部門實施歸責”。

（二）細化人大常委會監督公開的方式

1.所有的專項工作監督都應當公開。在《監督法》之中，對于公開的原則進行了規定，并將年度計劃作為了公布的最基本要求，然而，這似乎與社會意見征集無關，依照法律規定，專項工作的每一項監督都應當公開征求意見，這項工作的關鍵在于專項工作涉及的對象是否能夠得知，它相較于公民信訪、群體性事件的實情反映而言，可以讓公民主動地參與到監督中來，在公開的方式下，公民可以通過直接的渠道反映意見，并真正檢驗出政府專項工作是否與民眾利益相聯，是否脫離了民眾，這就使監督權得到了更多的表達，也才更有可能防止權力被規制、制衡的現象，防止權力過度集中的現象。

2要有針對性地選擇公開方式，拓寬民眾信息反饋路徑。在現代媒體紛繁復雜的情境下，公開方式的選擇也至關重要，可以通過新聞發布或公告發布的方式，為民眾提升和拓寬信息反饋的渠道，可以開通熱線電話、專題網頁、專題媒體討論等形式，反映民眾的意見。另外，還可以通過地方實踐總結的方式，直接就某一個議題進行探討和互動，聽取公民的意見。

（三）增添各級人大常委會監督政府專項工作的“剛性”成分

1. 實施民主前提下的專項工作“剛性”監督的“票決制”。在民主的前提下，人大常委會可以實施對政府專項工作的“剛性”監督，由于人大的公權力從規范而言，是一種有限度的委托，它是民主作出決定和民主決策的要求，它對政府專項工作的監督，是民主決策的過程，只有在民主的過程之下才能體現其效力，因而，可以說，民主是人大實施“剛性”監督的起點。

就各級人大常委會和政府之間的關系而言，兩者之間是一種政治關系，從責任來說，也僅僅是一種政治責任，而不是法律責任，這就使一些專項工作監督流于形式，沒有實質性的效果，對于專項工作中發現的問題，也通常采用協商的方式解決，沒有進行表決和決議，這就降低了人大的監督實效性。因而，要提倡實施“票決制”，要增加對專項工作的表決和決議，要將這種政治責任轉化為法律責任，增加其“剛性”化的內容，從而實現有效的監督。

“票決制”的監督實施方式，可以采用舉手表決的方式，也可以采用“無記名投票”的方式，并且還可以引入電子表決器的方式實施。

2.各級人大常委會對政府專項工作的監督要落實到法律責任。在各級人大常委會和政府之間由政治責任轉變為法律責任之后，這就牽涉到是否應當歸責、具體歸責的路徑、歸責的主體及承擔方式等問題，下面進行詳細的說明：

（1）首先，應當確定人大對政府專項工作的監督肯定要實施歸責。現有的《監督法》對于人大的監督責任沒有明確其法律責任，那么，人大對政府的專項工作的監督是否應當追究法律責任，我們認為，回答是必然的，就其實質而言，人大對政府專項工作的監督，是最高權力對行政權的監督，這種公權力應當以承擔相應的法律責任為法理基礎和前提，在公權力范圍之內的被認定為合法，而違反法規的行為，就應當承擔相應的法律責任。

（2）責任承擔的主體。對違反法規的行為，要追究其法律責任，然而，如何理解責任承擔的主體，在一些采用地方性法規體例的省市，將法律責任承擔的主體統稱為“工作人員”，如果是部門則稱為“部門負責人”，他們由于地位的特殊性，只需要承擔公法上的責任，這是不合適的。要將撤職和質詢作為對責任承擔主體的否定性評價，與專項工作的監督合并使用，這將在實踐中取得良好的監督效果。

（3）設置具體可操作的追責條款。要用具體、可操作的追責條款，主要有：一是通報批評；二是責令書面檢查；三是責令限期整改；對于負責人，則還可以設置撤銷職務和提請罷免案。對于上述方式經過表決之后，形成的審議意見和決議，是實體性的責任，在第一次審議結束之后，無須對負責人進行歸責，然而進入到第二次表決時，就要引發負責人的承擔，啟動撤銷職務的處罰。對于審議意見的處理書面報告，人大常委會也要進行表決，如果表決不通過，則可以對工作機關作出決議，這樣，就可以將對行政機關的支持和工作監督相統一，也才能夠增強人大常委會監督的“剛性”作用。

（四）增強和完善人大常委會對政府專項工作的審議流程

要不斷完善人大常委會對政府專項工作的審議流程，具體包括：

1.召開主任會議。人大常委會聽取和審議政府專項工作報告內容和要求，并對實地調研活動進行安排和部署，進入審議流程的程序化軌道。

2.規范會議報告。對政府三個部門的專項工作報告，要進行格式規范、文字簡練的敘述，體現出合法性和嚴肅性。

3.審前調研。對于政府專項工作報告的內容，要進行集體的審前調研，深入現場進行察看，遴選出適合的調研項目，并撰寫調研報告，要注重對社會關注的民生問題，進行仔細而全面深入的分析。

五、結語

總而言之，各級人大常委會監督政府專項工作是一種橫向監督的機制，在改革開放的進程中，人大常委會監督政府專項工作的職能正在不斷完善，然而，我們要正視其中存在的問題，從法規制度和體系建設等方面加以完善，增強人大常委會監督政府專項工作的剛性，提升人大常委會監督權的實效性。

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