新視野下我國食品安全監管制度

聶書恒+王雪+崔雙

摘 要 在法律修改之后，我國食品監管模式發生了重大的變動。行政監管下的行政部門職能劃分更加科學具體，同時還細化了進行輔助監督的法定社會監督機構的職能、增加了其他社會團體和個人的舉報積極性。

關鍵詞 食品安全監管 行政監管 社會監督 舉報

作者簡介：聶書恒、王雪、崔雙，吉林大學法學院2014級本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.310

自2015年10月1日修改之后的《中華人民共和國食品安全法》（以下都簡稱為《食品安全法》）公布施行之后，學界對我國食品安全監管體系的批評指正一時之間少了很多，甚至難尋蹤影，那修訂之后的《食品安全法》的監管制度究竟相比于未修改之前有什么變化呢？

一、《食品安全法》修改前后的行政監管

（一）行政部門職權重復的現象得到有效解決

1.行政部門食品監管職權高度重復：

修改之前的《食品安全法》規定為：“國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。” 也就是說之前的法條中還秉承著分段監管的思想，將食品安全“從農田到餐桌”分為多個環節，每個行政部門對其中的一個環節進行監管：質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，食品藥品監督部門負責對食品安全的綜合監督。看似十分合理。但是在實踐中食品的生產到流通往往是一個整體連貫的過程，在沒有法律法規明確的規定之下，行政部門無法很好的區分出到底哪個環節到底應該由誰管。這一點在食品生產許可、小攤販的管理以及食品召回監管主體等多個法律規定中也能體現。由于環節無法清晰的區分劃界同時或許也為了避免當事人無法找到行政主體，從而規定了多個行政主體，導致了職權高度的重復，而行政部門又為了自己的部門利益，趨利避害行為造成了監管部門“缺位”、“越位”。在有利可圖之時搶著作為，在無利可圖的時候，則都避讓不作為。容易造成監管不力、效率低下、行政成本過高的弊端。

2.行政部門的職能劃分相對清晰：

修改之后的《食品安全法》不僅在總則部分作出總的規定：只有食品藥品監督管理部門對食品生產經營活動實施監督管理職責， 更是在分則的各個部分：例如安全隱患調查、 安全風險警示、 小作坊的監督 等部分規定由食品藥品監督管理部門行使職權，更是在食品監管的幾個重大環節規定職能由食品藥品監管部門來行使職權。食品生產許可這一食品市場的準入制度在以往的法律規定當中都是由質量監督部門、工商部門和食品藥品監督部門共同來審核管理其許可，會導致審核標準不一，行政相對人選擇行政主體困難。而修訂之后的法律已經解決了“選擇”難的問題。食品安全的抽檢和食品檢驗機構的資質等食品安全監管的環節規定也是只能由食品藥品監督管理部門履行職能，充分的確定了在食品安全管理方面食品藥品監督管理部門的職權主體的身份。同時在修改之后的法律當中，工商行政管理部門也已經退出了食品安全監管的歷史舞臺。由于在該法中明確規定了該法適用范圍為食品生產和加工、食品銷售和餐飲服務， 也就是說修改之后將原來由工商監管的食品流通環節還是規定在了監管的環節當中，但是在整個法律條文中并沒有出現工商部門延續原有對食品流通的監管的相關規定，甚至根本沒有出現工商的蹤影。至于原法條中的質量監督部門的職責也已經細化，明文規定為對食品相關產品生產活動的管理， 即主要負責監管與食品相關周邊工業產品的監管，例如食品包裝等。也就是說對食品直接的生產質量監督部門也不再有權插手對食品本身的監管。因此，總的來說，修改之后的法律放棄了之前《國務院關于加強食品安全工作的決定》中確定，由2004《食品安全法》中延續的分段監管模式為主，品種監管模式為輔的策略，不再將食品生產到流通看作一塊塊部分由相對應的行政部門監管。大致仿效了美國的食品安全監管制度：在設立的超部制的食品安全委員會的統一協調之下，其他職能部門均在各自的職能范圍內承擔著食品安全監管職責。

（二）行政主體的責任方面追究

1.追責主體明確：

“權力一旦失去制約是十分危險的”法學家博登海默如是說到。沒有無責任的主體，政府的行為必須有跡可循，當不依法履行自己的職責時必須承擔相應的法律后果，以防止國家行政機關相互推卸自己的責任。在上文中提到由于各部門之間的職責不夠明晰，出現重復監管的現象，所以一旦出現問題之后行政部門之間容易相互推諉，造成行政資源浪費，并且無法確認責任主體，導致事情難以得到解決，行政部門的公信力大大降低。但是在修改之后的法律中將職權劃分的較為清晰，責任主體可以明確的確定，可以“違法必究”，在法條中也明確將依據職權來承擔責任作為一款單獨列出， 以人為本、效率和公平都要求責任的承擔來約束政府的行為。

2.追責事項具體：

毫無疑問一旦我們能夠確定責任主體之后，下一步就是對具體如何追責以及追責事項做具體的規定才能真正使責任落實。在修改之前的規定中只象征性的大致規定了濫用職權、徇私舞弊等被處分的條件， 但是往往具體的情形該如何認定不夠清晰。究竟什么是嚴重影響？怎樣才算玩忽職守、濫用職權？但是在修改后的法律責任一章中對具體的情形作出了較為詳細的規定，細化了在各個環節不作為或者作為不合法的法律后果， 對具體哪些屬于濫用職權，哪些屬于玩忽職守作出了細化的規定，使責任追究更加的明確。

（三）行政監管的技術手段

食品安全審查的技術人員不夠專業，進行食品安全檢測的儀器不夠先進。糾其本質，食品安全的檢測其實是一個技術問題。為了謀取最大化的利潤，商家很可能會使食品偽造，劣質等技術與時俱進，不斷更新。可能導致一些檢驗能力不足或者機器不夠先進的行政部門履行職責的時候無法鑒定或者鑒定不出。為了提高技術能力和安全性保障。在原有可以委托合格的食品檢驗機構進行檢測之外，最為關鍵的是將食品安全工作經費列入本級政府財政預算， 這使得投入食品安全檢測的儀器能夠大幅度提高先進化程度，更有效的進行監管。除此之外，還對進行食品安全檢測的行政部門的工作人員的工作水平和知識程度進行了要求，甚至設置了一些專門的培訓課程來環節技術和人才缺乏的尷尬，有理由相信行政監管的技術手段將會不斷上升。

二、《食品安全法》修改后社會監督

（一）法定社會機構的職權細化

1.食品行業協會、食品檢驗機構等法定食品安全檢驗機構職能具體化：

修改之前的《食品安全法》中沒有具體對可以進行食品安全監督的社會機構的職能進行具體規定，僅僅在部分法條中隱約提到，讓人很難明確其法律地位和應有的職能。而修改之后對這些社會機構的具體職責進行了規定：食品行業協會有權審查由國務院行政部門牽頭制定的食品安全標準 ，反映食品的安全信息等。食品檢驗機構的職能也得到了細化：接受行政部門的委托或者接受食品企業的委托對其食品進行檢測。也就是說國家已經意識到食品安全問題這片重災區已經讓行政部門變得不堪重負，在此種情況下應該使社會機構分擔一部分壓力。

2.食品行業協會和食品檢驗機構難以主動發揮職權：

誠然，不可否認的是社會機構已經能起到一定的輔助作用，在食品安全審查方面發揮一定的作用。但是仍然沒有在法律中明確規定這些社會機構能夠主動行使食品安全監督的職權。也就是說其主觀能動性被大大降低，使得其難以進行作為，無法導致行政部門工作壓力大幅下降，同時導致食品安全監督社會機構的作用發揮空間被大大限縮，大大降低了食品安全審查的有效性以及專業性。

（二）非法定社會團體以及個人的舉報積極性得到增加

充分發揮新聞傳媒和消費者的作用也能很好的對食品安全進行社會監督。針對社會上某些組織或者個人的違法、違紀、擾亂民生的行為通過報道進行揭露，能夠快速的引起人們聚焦，形成社會壓力。在新的《食品安全法》出臺之前，只籠統的對個人和社會團體的舉報進行了規定，但是沒有規定舉報的獎勵，同時由于部門職權的分工不清，相關的舉報很可能往往無疾而終，導致無論是社會團體還是個人的舉報積極性不高，沒有動力。但是輿論監督以及輿論背后的民意不僅是為《憲法》所確立的一種權利，更是監督企業食品安全的一把利器。我們應該清楚的認識到社會輿論壓力，尤其是以消費者為代表的消費者協會團體具有對食品安全領域企業的行為有著極其重要的作用。因此，為了使其積極性增加，在新的法律規定中規定了不僅要對舉報人的信息予以保密，防止舉報人受到傷害，同時規定了對查證屬實的舉報人予以獎勵， 不僅能夠有效的提高舉報人的積極性，防止出現“員工舉報就下崗”等類似現象，而且為輿論壓力的形成打好了基礎，使舉報不會不翼而飛。一旦舉報被落實或者被媒體報道，輿論壓力便使處于弱勢地位的廣大消費者找到了一種立法層面的保護，對食品生產企業進行更加有效的監督。

三、結語

修改以后的《食品安全法》對以往的食品監管最主要的行政監管模式進行了大幅度的調整，將傳統的分段監管模式轉換成了將各個行政部門職能細化，具體負責一整個板塊的模式。緩解了以往食品安全監管中食品生產到流通動態過程難以分割的尷尬，解決了行政機關之間相互推諉，都不作為或者搶著作為的情況。在職責進行劃分，避免重復的同時也明確了責任主體，具體每部分工作對應相關每部分的職責，追責不再成為難題。

在清晰明確行政部門監管職責的同時，加強了社會監督機構的參與和職能的履行。雖然沒有把主動進行食品安全監管權讓渡給社會機構，但是在反映信息，互相交流等方面，法定社會機構起到了不可忽視的作用。與此同時，加強了其他社會團體和個人的舉報積極性，用社會輿論的壓力來幫助監督食品安全，規范企業行為。

注釋：

2009《食品安全法》第四條.

2015《食品安全法》第五條.

2015《食品安全法》第十六條.

2015《食品安全法》第二十二條.

2015《食品安全法》第三十六條.

2015《食品安全法》第二條.

2015《食品安全法》第四十一條.

2015《食品安全法》第七條.

2009《食品安全法》第九十五條.

2015《食品安全法》第一百四十二條往后.

2015《食品安全法》第八條.

2015《食品安全法》第二十八條.

2015《食品安全法》第一百一十五條.

參考文獻：

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