保障我國草地生態(tài)與食物安全的戰(zhàn)略和政策

“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組

保障我國草地生態(tài)與食物安全的戰(zhàn)略和政策

“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組

草地是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，在保障國家生態(tài)安全、食物安全和弘揚(yáng)中華草原文明中具有突出的戰(zhàn)略地位。本文分析了我國草地資源、草地生態(tài)功能、生產(chǎn)力的現(xiàn)狀和變動趨勢及其主要的影響因素，闡述了目前和未來我國草地生態(tài)保障、草地生產(chǎn)力和草牧業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和潛力。在以上內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上，提出了我國保障草地生態(tài)安全和發(fā)展草牧業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、關(guān)鍵措施和主要政策建議。

草地；生態(tài)保障；食物安全；發(fā)展戰(zhàn)略；政策建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.01.002

一、前言

草地（包括天然草原和栽培草地）是國家的重要綠色生態(tài)屏障，但草地生態(tài)安全保障功能正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；草地是草牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，巨大的潛力有待開發(fā)，但草業(yè)發(fā)展沒有得到足夠的重視。保障草地生態(tài)安全和促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

二、草地在生態(tài)安全、食物安全和草原文明中的戰(zhàn)略地位

（一）草地是國家生態(tài)安全的重要組成部分

草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。據(jù)我國第一次全國草原資源統(tǒng)一普查，20世紀(jì)80年代我國草原面積占國土總面積的41.7 %。雖然過去

20多年間草原面積持續(xù)下降，但草原在國土中占比依然位居首位。

草原是生態(tài)安全的重要屏障。草原在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、穩(wěn)增碳匯等方面發(fā)揮著重要的作用。我國草原水源涵養(yǎng)總量達(dá)3.723 4×1011m3，草原的防風(fēng)固沙能力比森林高3～4倍，草原植物達(dá)9 700多種，草原生態(tài)系統(tǒng)碳庫約為29.1 PgC，其土壤碳庫貯藏能力超過林地和農(nóng)田①引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的分報告“中國草原生態(tài)功能研究”，2015年。。

保障草地生態(tài)安全是國家的重大戰(zhàn)略需求。我國草原主要分布在生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、土壤保持區(qū)和產(chǎn)品供給等重要的生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，草地的生態(tài)功能直接影響國家的總體生態(tài)安全。保障草地生態(tài)安全是落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略部署。

（二）草地對草牧業(yè)的發(fā)展和保障食物安全起重要的作用

草地是草牧業(yè)發(fā)展難以替代的載體，在適應(yīng)我國食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中起到了重要的作用。草原提供的干草總量約為3.05×108t（相當(dāng)于1.5×108t食物當(dāng)量）②引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的綜合報告“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”，2015年。。過去30多年我國居民的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化特別是牛羊肉、奶等食草動物產(chǎn)品需求顯著增長，草牧業(yè)發(fā)展使牧區(qū)和半牧區(qū)牛羊肉、奶產(chǎn)量占全國的比例從2003年的20 %增長到2013年的25 %[1]。

未來草牧業(yè)在保障食物安全中將發(fā)揮更大的作用。我國食物安全的本質(zhì)是飼料和畜產(chǎn)品供給安全[2]。如果沒有草業(yè)的發(fā)展，未來20年不僅將大量進(jìn)口牧草，而且牛羊肉和奶類的凈進(jìn)口量也將大幅度地增長。筆者等的預(yù)測結(jié)果表明（見表1），同基準(zhǔn)方案相比，提高我國草原牧區(qū)生產(chǎn)力可增加牛羊肉產(chǎn)量1.02×106t；農(nóng)區(qū)發(fā)展草牧業(yè)潛力更大，可使我國新增飼草產(chǎn)量3.6×107t～5.6×107t、增加牛羊肉產(chǎn)量4.24×106t，達(dá)到基本自給。

發(fā)展草業(yè)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需求。發(fā)展草業(yè)是促進(jìn)“糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展”和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略，并將成為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展新的增長點(diǎn)。農(nóng)區(qū)草地系統(tǒng)可顯著提高土地的肥力和物質(zhì)與能量的利用率，發(fā)展農(nóng)牧區(qū)耦合的草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

表1 草業(yè)發(fā)展對我國2030年畜產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的影響

（三）草原是弘揚(yáng)中華草原文明和保障民族團(tuán)結(jié)的重要基石

草原不僅是人類文明的搖籃，也是牧區(qū)和半牧區(qū)（特別是邊疆少數(shù)民族）農(nóng)牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。充分發(fā)揮草地生態(tài)功能和提高草地生產(chǎn)力將促進(jìn)草原牧區(qū)的社會發(fā)展，對弘揚(yáng)中華草原文明、保障民族團(tuán)結(jié)起到重要作用。由過去的茶馬互市發(fā)展為今天農(nóng)區(qū)與牧區(qū)的系統(tǒng)耦合，將是對草原文明的巨大支撐。

三、草原資源退化趨勢沒有得到根本遏制

（一）草原現(xiàn)況是面積大、人均低、栽培少

面積大、人均低、栽培少是我國草地資源的基本特征。我國的草原面積是農(nóng)田的3倍、林地的2.5倍。但人均草原面積不到0.3 hm2，在主要草地大國（如澳大利亞、加拿大、美國、俄羅斯和蒙古國等）中處于末位。作為草業(yè)現(xiàn)代化水平指標(biāo)之一的栽培草地，只占我國草原總面積的2.1 %，與澳大利亞（58 %）、新西蘭（69.1 %）、美國（13 %）、西歐、北歐國家（50 %以上）相比，差距明顯③引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的綜合報告“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”，2015年。。

（二）草原面積和質(zhì)量下降趨勢仍在延續(xù)

1.草原面積總體下降趨勢還在延續(xù)

過去20多年我國草原面積總體呈下降趨勢。

第一次全國草原資源統(tǒng)一普查的數(shù)據(jù)4.1×108hm2一直被沿用至今。但據(jù)中國科學(xué)院資源環(huán)境遙感調(diào)查發(fā)現(xiàn)，植被郁閉度大于5 %的草原面積已經(jīng)從1988年的3.01×108hm2下降到2008年的2.97×108hm2，凈減少4.55×106hm2（下降1.5 %），其中1988—2000年草原面積凈減少3.29×106hm2（下降1.1 %），進(jìn)入21世紀(jì)以來，下降趨勢有所減緩，2000—2008年草原面積凈減少1.26×106hm2（下降0.4 %）。草原面積變化主要體現(xiàn)為草原轉(zhuǎn)向耕地、林地與未利用地（荒地）[3]。

從空間分布上看，1988—2000年草原面積減少的區(qū)域主要分布在東北、華北和西北地區(qū)，面積減少的最主要原因是草原開墾為耕地；2000—2008年草原面積減少的區(qū)域主要集中在以草原開墾為耕地的西北地區(qū)和以人工造林?jǐn)D占草原的南方地區(qū)。

2.草原質(zhì)量總體惡化但局部改善

近20多年來草原質(zhì)量總體呈退化趨勢，但退化強(qiáng)度減弱，區(qū)域差異明顯。基于中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)中心遙感調(diào)查數(shù)據(jù)，1998—2008年草原覆蓋度降低的面積達(dá)2.31×106hm2；其中1988—2000年降低1.82×106hm2，2000—2008年降低4.9× 105hm2。從空間上看，1988—2000年退化草原主要分布在東南部地區(qū)、新疆西部地區(qū)與內(nèi)蒙古的東北部地區(qū)①；而2000—2008年退化的草原主要分布在內(nèi)蒙古的中部、甘南和四川北部，內(nèi)蒙古東北部和青海西部的局部區(qū)域出現(xiàn)草原質(zhì)量好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。

基于中分辨率成像光譜（MODIS）和國際地圈–生物圈計(jì)劃（IGBP）的重分類數(shù)據(jù)反演的2000—2012年我國草原質(zhì)量變化動態(tài)定性分析①，全國有39.45 %的草原呈劣化趨勢，其中東北區(qū)和東南區(qū)的劣化草原面積比例較大；有60.55 %的草原質(zhì)量近年來呈好轉(zhuǎn)態(tài)勢，其中中原區(qū)和蒙寧區(qū)草原質(zhì)量好轉(zhuǎn)面積比例較大。但從上述草原覆蓋度分析的結(jié)果看，雖然定性分析表明草原劣化面積比例小于草原好轉(zhuǎn)面積比例，但劣化程度可能要大于好轉(zhuǎn)的程度。

（三）未來草原資源還將面臨退化的脅迫

在未來氣候變化情景下，草原面積和質(zhì)量都將下降。基于政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第5次評估的4個氣候變化情景（RCP2.6～RCP8.5， RCP為代表性的氣候變化濃度途徑）的模擬表明（見表2），同2012年相比，2030年草原面積下降區(qū)間為5.8 %～8.7 %，總體質(zhì)量（或總凈第一性生產(chǎn)力（TNPP））下降幅度為13.1 %～16.8 %，總載畜量下降幅度則達(dá)12.1 %～16.4 %；但不管是草原面積、質(zhì)量和總載畜量，分區(qū)單元上差異都較大，如果沒有對草原資源保護(hù)做出重大戰(zhàn)略調(diào)整，未來草原資源在人類活動的干預(yù)下還將面臨更大的脅迫。

表2 預(yù)測2012—2030年草地面積、總凈第一性生產(chǎn)力和載畜量的變化 (%)

四、草原生態(tài)功能發(fā)揮和生態(tài)安全面臨威脅

（一）草原生態(tài)功能呈現(xiàn)總體退化和局部改善的趨勢

草原生態(tài)功能呈現(xiàn)總體退化。從各生態(tài)功能區(qū)草原的面積變化來看，1988—2008年在水源涵養(yǎng)區(qū)、土壤保持區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品提供區(qū)的草原面積都呈現(xiàn)出不同程度的下降（見表3）。

表3 1988—2008年我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)草地面積 (×104km2)

草原生態(tài)功能變化的區(qū)域差異大。從區(qū)域上看，1988—2008年除了黃土高原－川滇生態(tài)屏障草原生態(tài)系統(tǒng)對我國生態(tài)安全保障作用略有增強(qiáng)外，北方防沙帶、東北森林帶和南方丘陵山地帶草原的生態(tài)安全保障作用都呈現(xiàn)弱化的趨勢。近10年來國家

的草畜平衡、生態(tài)移民、退耕還草等重大生態(tài)工程建設(shè)的實(shí)施對草原的恢復(fù)起到了促進(jìn)作用，使得草原自2000年以來局部地區(qū)出現(xiàn)恢復(fù)態(tài)勢。

（二）未來草原核心生態(tài)服務(wù)功能還將面臨退化壓力

至2030年的基準(zhǔn)情景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先與環(huán)境保育優(yōu)先三種情景的模擬表明，未來14年草原凈第一性生產(chǎn)力（NPP）都呈現(xiàn)不同程度的減少，發(fā)展優(yōu)先情景下草原凈第一性生產(chǎn)力年總產(chǎn)量減少最為明顯；即使在基準(zhǔn)情景下，草原總面積也呈現(xiàn)減少的趨勢，草原生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品供給、生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)等功能將呈明顯退化（見表4）；只有在環(huán)境保育優(yōu)先情景下，大部分功能區(qū)草原面積以增加為主，未來20年我國“兩屏三帶”生態(tài)屏障工程建設(shè)區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)安全保障功能整體提升、局部退化。

五、草原生產(chǎn)力呈現(xiàn)下降趨勢，但近年來有所回升

近20多年來草原生產(chǎn)力總體呈下降的趨勢，但2009年探底后開始有所回升。草原面積和質(zhì)量的總體下降必然意味著草原總體產(chǎn)草量的下降和草原畜牧承載能力的下降。2009年以來草原總體產(chǎn)草量呈現(xiàn)回升的勢頭，到2013年全國鮮草總產(chǎn)量為1.056×109t，折合干草3.25×108t，草原載畜能力約為2.56×108羊單位。近年來草原載畜量出現(xiàn)增長的同時，超載率也從十幾年前的35 %左右下降到2011年的28 %。但牧草產(chǎn)量與主要產(chǎn)區(qū)的降水量高度相關(guān)，因氣候條件在年代際的變化而發(fā)生的增產(chǎn)還應(yīng)慎重對待①引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的綜合報告“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”，2015年。。

表4 2015—2030年各重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)草地面積占比 (%)

六、草原資源質(zhì)量與生態(tài)功能及生產(chǎn)力退化的原因

草原資源質(zhì)量、生態(tài)功能及生產(chǎn)力的變化是一個整體過程，草原資源數(shù)量減少和質(zhì)量退化勢必影響草原的生態(tài)功能和生產(chǎn)力水平。草原資源質(zhì)量變化主要受人類活動的影響，而其生態(tài)功能及生產(chǎn)力水平的變化則受人類活動、氣溫和降水等氣候因子的顯著影響。

（一）墾荒拓耕是我國草原面積減少的主要原因

過去60多年，我國先后實(shí)施過“大躍進(jìn)”“以糧為綱”等政策，為增加糧食產(chǎn)量，草原開墾活動不斷進(jìn)行。累計(jì)開墾草原1.93×107hm2，占我國草原面積的4.8 %，全國耕地面積中有18.2 %來自草原開墾。隨著草原開墾擴(kuò)張，草原邊界線不斷后退，多數(shù)草原牧區(qū)成為農(nóng)牧交錯區(qū)。草原面積的縮小、天然植被的破壞使我國草原的水土保持、水源涵養(yǎng)功能等多種生態(tài)功能日趨退化。

近20年來草原開墾仍是草原資源減少的主因。1988—2000年草原轉(zhuǎn)向其他土地用途最多的是耕地和林地，轉(zhuǎn)移面積分別為3.78×106hm2和1.52×106hm2；2000—2008年草原轉(zhuǎn)移為耕地與林地的面積有所下降（分別為1.53×106hm2和7.4×105hm2，見圖1），但仍是草原資源減少的主要原因[3]。草原的過度開墾使草原生態(tài)系統(tǒng)破壞，服務(wù)功能退化，沙化現(xiàn)象加劇。

圖1 我國草地與其他用地類型之間面積轉(zhuǎn)移的情況

（二）工業(yè)化進(jìn)一步擠占草原資源和破壞草原生態(tài)環(huán)境

進(jìn)入21世紀(jì)后，各草原地區(qū)工業(yè)化開發(fā)進(jìn)程加快。城鎮(zhèn)化和大規(guī)模的開采煤炭、石油、天然氣等資源的工業(yè)化過程，直接造成草原資源和生態(tài)健康的嚴(yán)重破壞。1988—2000年以工業(yè)化開發(fā)為主的建設(shè)占用草原面積約為8.58×104hm2，而2000—2008年增加到1.406×105hm2。草原地區(qū)工業(yè)開發(fā)在給當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟(jì)增長的同時，也帶來了工業(yè)污染、草原破壞、草原退化、地下水位下降、局地氣候條件改變等生態(tài)健康問題，嚴(yán)重破壞了草原生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)嚴(yán)肅慎重處理。

（三）過牧超載嚴(yán)重破壞草原生態(tài)功能并降低草原的生產(chǎn)力

過度放牧是草原資源、生態(tài)功能及生產(chǎn)力退化的一個重要原因。新中國成立以來牧區(qū)在沒有保育草原的基礎(chǔ)上，家畜由2 900多萬頭（只）發(fā)展到9 000多萬頭（只），猛增至3倍多，過牧現(xiàn)象嚴(yán)重。草原的飼養(yǎng)管理粗放，經(jīng)營方式落后等進(jìn)一步加重了對草原的壓力[4]。超載放牧對草原生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大的破壞，影響了草原生態(tài)系統(tǒng)生境與結(jié)構(gòu)，不僅降低生產(chǎn)力，還損害生物多樣性以及對大氣和氣候的調(diào)節(jié)能力。同時，超載過牧使優(yōu)良牧草得不到繁衍生息的機(jī)會，相反為毒雜草的快速蔓延提供了生長所需的營養(yǎng)和空間，從而導(dǎo)致草原植被結(jié)構(gòu)破壞、功能退化。

（四）極端氣候與自然災(zāi)害制約草原生產(chǎn)力提高和生態(tài)功能發(fā)揮

我國草原大部分處于氣候敏感的干旱半干旱區(qū)，長期以來遭受著各種自然災(zāi)害的破壞，對草原資源、生態(tài)功能及生產(chǎn)力產(chǎn)生了不利的影響。旱災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害的頻發(fā)加劇了我國草原生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與生產(chǎn)力的破壞，同時蟲害與鼠害的爆發(fā)威脅著草原生產(chǎn)力和生態(tài)服務(wù)功能的提高。因此，極端氣候與自然災(zāi)害制約著草原生產(chǎn)力與生態(tài)服務(wù)功能的提高。

（五）草原戰(zhàn)略地位認(rèn)識不到位，保護(hù)和投資力度嚴(yán)重不足

草原資源、生態(tài)功能及生產(chǎn)力的劣化，從根源上來說，是對草原重視的程度不夠、戰(zhàn)略地位認(rèn)識的不到位。長期以來，一方面認(rèn)為草原是取之不盡、用之不竭的自然資源，對草原資源索取過度；另一方面，只看到草原是一種經(jīng)濟(jì)資源，偏重其經(jīng)濟(jì)功能而沒有重視其生態(tài)功能。在草原的保護(hù)與管理意識上，只求索取不思投入，只求多產(chǎn)而忽略其承載力；同時草原保護(hù)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。

七、草業(yè)科教與政策法規(guī)保障體系有待改善

（一）草業(yè)科教取得顯著的成就，但科技創(chuàng)新與普及任重道遠(yuǎn)

我國已基本建立了學(xué)科較齊全的草業(yè)科研體系，初步形成了基層草業(yè)技術(shù)推廣體系，建立了具有我國特色的草業(yè)教育與人才培養(yǎng)體系，為草業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但由于我國草業(yè)科技與教育起步較晚、基礎(chǔ)較弱，科技投入低，導(dǎo)致草業(yè)科技隊(duì)伍規(guī)模較小，草業(yè)發(fā)展的科技貢獻(xiàn)率偏低。一些重大科技問題亟需開展聯(lián)合攻關(guān)，草業(yè)科

技人才需求存在一定的缺口。草業(yè)科技發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。

（二）草地的政策法規(guī)保障體系有待完善

雖然我國已制定和實(shí)施了許多同草業(yè)相關(guān)的國家和地方性的法規(guī)和實(shí)施條例及文件，但隨著我國草原功能定位的變化和草業(yè)的發(fā)展，急需修訂和完善相關(guān)的專業(yè)法律法規(guī)。

八、保障草地生態(tài)安全和草牧業(yè)發(fā)展的歷史機(jī)遇

（一）中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)

面對資源約束趨緊和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，黨中央和國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，要求：必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路；明確指出，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。2015年中央又做出了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。保障草地生態(tài)安全是落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來中央提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的戰(zhàn)略部署。

（二）草原牧區(qū)生產(chǎn)力有較大提升潛力

加大草原保護(hù)與建設(shè)，優(yōu)化放牧模式，草原生產(chǎn)力有較大的提升空間。我國草原放牧系統(tǒng)動物生產(chǎn)的總體水平與美國和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家相比還存在明顯的差異,如荒漠草原、溫潤典型草原的生產(chǎn)力與發(fā)達(dá)國家相比低35 %左右，草甸草原生產(chǎn)力比發(fā)達(dá)國家低60 %①引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的分報告“草原生產(chǎn)力與食物安全研究報告”，2015年。。如果實(shí)施草原培育工程、增加栽培草地面積、推行合理放牧方式、促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)的耦合發(fā)展，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力可得到顯著提升。

（三）農(nóng)區(qū)草業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅?jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益顯著

農(nóng)區(qū)飼草生產(chǎn)潛力巨大，發(fā)展草業(yè)可大幅提高畜產(chǎn)品供給并改善農(nóng)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)民收入。我國農(nóng)區(qū)草業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅m宜于種草的土地資源豐富，具有較大的飼草生產(chǎn)潛力[5,6]。若適當(dāng)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實(shí)施草田輪作，將部分農(nóng)田、冬閑田和林（茶、果）間地等地用于種植高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草，可以大幅提高我國飼草供給。發(fā)展農(nóng)區(qū)草業(yè)對于修復(fù)農(nóng)區(qū)退化土壤、控制水土流失以及治理農(nóng)業(yè)面源污染、提高水資源利用率具有重要意義②引自中國工程院“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”重大咨詢項(xiàng)目的綜合報告“農(nóng)區(qū)草業(yè)與食物安全研究報告”，2015年。。通過發(fā)展糧草兼顧、農(nóng)區(qū)與牧區(qū)耦合的草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)筆者等分析，農(nóng)區(qū)草業(yè)的發(fā)展?jié)摿χ辽偈悄羺^(qū)增產(chǎn)潛力的4倍。

（四）保障草地生態(tài)安全和生產(chǎn)力有許多國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)可借鑒

國內(nèi)在草原區(qū)退化草原治理和農(nóng)區(qū)草畜耦合等方面取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。局部退化草原通過增加投入，實(shí)施國家重大生態(tài)工程和生態(tài)補(bǔ)償，推行輪牧、休牧、禁牧和草畜平衡制度，強(qiáng)化草原監(jiān)理部門體系的建設(shè)，加大破壞草原違法案件的查處力度，有效地遏制了草原的生態(tài)持續(xù)劣化，保障了草原生態(tài)的服務(wù)功能。農(nóng)區(qū)通過發(fā)展農(nóng)牧耦合系統(tǒng)，形成了眾多經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展模式。如南方農(nóng)區(qū)水稻–黑麥草、水稻–紫云英、玉米–紫花苜蓿等糧草相結(jié)合的種植模式，以狼尾草、黑麥草為核心的“豬（牛）–沼–草”治理養(yǎng)殖污染模式；南方山區(qū)和牧區(qū)多年生混播草地栽培；黃土高原糧草輪作、西北綠洲農(nóng)區(qū)“公司+養(yǎng)殖區(qū)+農(nóng)戶”肉牛養(yǎng)殖；農(nóng)牧交錯帶多年生牧草栽培“糧+草+牲畜養(yǎng)殖系統(tǒng)”等草地農(nóng)業(yè)創(chuàng)新模式；利用農(nóng)區(qū)與牧區(qū)飼草生產(chǎn)在時空方面的差異，對農(nóng)牧區(qū)牲畜進(jìn)行異地短期肥育，提高牲畜商品率的飼養(yǎng)模式，可提高當(dāng)?shù)匦螽a(chǎn)品至少3倍。

重視草原動態(tài)監(jiān)控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、栽培草地與多元管理的國際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。對北美、澳大利亞、阿根廷、新西蘭等國家和地區(qū)草地生態(tài)保障的經(jīng)驗(yàn)研究表明，建立遙感監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)草地載畜力的動態(tài)調(diào)控和管控極其重要；同時，重視對草地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，在增加天然草原保護(hù)的同時，擴(kuò)大改良草地和栽培草地面積，以上這些國家的栽培草地占總草原面積均過半；在草地經(jīng)營方式上，注重草地經(jīng)營規(guī)模的優(yōu)化。

九、保障草地生態(tài)安全與發(fā)展草牧業(yè)的戰(zhàn)略和建議

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)

經(jīng)過20～30年的努力，牧區(qū)從根本上遏制草原面積下降、功能退化的趨勢，在保障草原生態(tài)安全的同時，顯著提高草原的生產(chǎn)力；農(nóng)區(qū)構(gòu)建并穩(wěn)步推進(jìn)糧草兼顧型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使草牧業(yè)成為我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展新的增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；實(shí)施牧區(qū)與農(nóng)區(qū)草業(yè)的耦合發(fā)展，保障國家食物安全和農(nóng)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)

1. 保障草地生態(tài)安全戰(zhàn)略

堅(jiān)持加大保護(hù)草地資源力度，全面恢復(fù)和改善草原生態(tài)功能的草地生態(tài)安全保障戰(zhàn)略。生態(tài)功能是草地的第一大功能，要充分認(rèn)識保障草地生態(tài)功能在維護(hù)國家生態(tài)安全中的戰(zhàn)略地位，樹立尊重自然和保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把草原生態(tài)安全放在突出地位；重點(diǎn)從法律法規(guī)上為保護(hù)草地資源的總量與質(zhì)量提供制度保障，從重大建設(shè)項(xiàng)目上為草原生態(tài)的恢復(fù)和改善提供工程保障，從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)上為廣大牧民生計(jì)和草原資源的可持續(xù)利用提供激勵保障，從科技發(fā)展與教育體系建設(shè)上為保障草地生態(tài)安全提供技術(shù)支撐和人才保障。

2. 發(fā)展草牧業(yè)與保障食物安全戰(zhàn)略

堅(jiān)持加快糧草兼顧型農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高食物總體供給能力的草牧業(yè)發(fā)展與食物安全保障的戰(zhàn)略。充分認(rèn)識發(fā)展草牧業(yè)的國家戰(zhàn)略地位，在農(nóng)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展以草田輪作為核心的糧草兼顧型農(nóng)業(yè)，發(fā)展栽培草地，提高農(nóng)區(qū)土地的生產(chǎn)力，發(fā)展草食家畜；在草原牧區(qū)，重點(diǎn)建立以人居–草地–畜群放牧單元為核心的現(xiàn)代草牧業(yè)，并在適宜區(qū)域發(fā)展栽培草地；發(fā)展農(nóng)區(qū)與牧區(qū)相耦合的草業(yè)系統(tǒng)；完善草業(yè)管理和經(jīng)營體系，確保草業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和食物安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3. 草業(yè)教育發(fā)展與科技進(jìn)步促進(jìn)戰(zhàn)略

堅(jiān)持加大投入、人才為本、完善體系、改革創(chuàng)新的科教促進(jìn)戰(zhàn)略。加大對教育、科研和技術(shù)的推廣投入，提高草業(yè)高等教育，強(qiáng)化草業(yè)職業(yè)教育體系，充實(shí)草業(yè)的系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)分析能力；結(jié)合試驗(yàn)示范區(qū)，以現(xiàn)有國家科學(xué)試驗(yàn)網(wǎng)站、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)理試驗(yàn)系統(tǒng)、各教學(xué)研究單位的實(shí)驗(yàn)基地為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國完善的定位研究和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)；建立草業(yè)推廣與培訓(xùn)系統(tǒng)，發(fā)展草業(yè)基層技術(shù)服務(wù)推廣體系，開展農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)。

4. 發(fā)展草原文化與各民族共同繁榮戰(zhàn)略

堅(jiān)持弘揚(yáng)中華草原文明、促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)的共同繁榮促進(jìn)戰(zhàn)略。加大中華草原文明的宣傳力度，把草原文化建設(shè)作為國家文化和社會建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，努力建設(shè)美麗的草原，使草原真正成為弘揚(yáng)中華草原文明和保障民族團(tuán)結(jié)的重要基石，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。其核心任務(wù)是實(shí)施放牧畜牧業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）重大措施建議

1.實(shí)施草地生態(tài)安全保障建設(shè)重大工程

建設(shè)目標(biāo)：實(shí)施草地生態(tài)安全保障建設(shè)重大工程，恢復(fù)草原綠色植被、擴(kuò)大草叢覆蓋率，保育草地水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性和畜產(chǎn)品供給等生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)和牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

分類實(shí)施：將草地劃定為自然保護(hù)區(qū)、植被自然恢復(fù)區(qū)、生態(tài)工程建設(shè)重點(diǎn)區(qū)。在自然保護(hù)區(qū)，禁止草地開發(fā)，加大生態(tài)移民投入力度，使放牧壓力保持中度放牧以下；在植被自然恢復(fù)區(qū)，擴(kuò)大退耕還草范圍，恢復(fù)并完善人居–草地–畜群放牧系統(tǒng)單元，執(zhí)行草畜平衡制度，開展對被破壞草地的生態(tài)植被修復(fù)和恢復(fù)；在生態(tài)工程建設(shè)重點(diǎn)區(qū)，以國家“兩屏三帶”生態(tài)屏障工程建設(shè)項(xiàng)目為依托，構(gòu)建草地生態(tài)安全保障工程建設(shè)體系。

2.實(shí)施“三北植被恢復(fù)體系工程”

建議在干旱半干旱地區(qū)停止“三北防護(hù)林體系建設(shè)工程”的實(shí)施，開展“三北植被恢復(fù)體系建設(shè)工程”。生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)應(yīng)尊重自然規(guī)律，從源頭防控風(fēng)沙，做到宜林則林，宜灌則灌，宜草則草，以草壓沙，以灌固沙。在干旱半干旱地區(qū)種草具有易種植、易成活、成本低、周期短、見效快的優(yōu)勢，且草地固沙能力強(qiáng)于林地，水資源消耗量也比林地少。同時制訂并實(shí)施嚴(yán)格的植被恢復(fù)工程科學(xué)決策標(biāo)準(zhǔn)，保證對風(fēng)沙源頭天然植被的恢復(fù)。建議將“三北防護(hù)林體建設(shè)局” 改為“三北植被建設(shè)局”，發(fā)展林草兼顧的脆弱生態(tài)區(qū)植被保護(hù)與修復(fù)工程。

3.建立糧草兼顧、生態(tài)生產(chǎn)兼顧、牧區(qū)農(nóng)區(qū)耦合的草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)

建立糧草農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型科技和政策試驗(yàn)示范基地。在不同草地經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)設(shè)立縣旗以上規(guī)模的科學(xué)研究與試驗(yàn)示范區(qū)7 到10個，深入研究，并及時示范推廣；規(guī)劃調(diào)整糧食作物和牧草的種植時間、結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)糧草并重；促進(jìn)草田輪作、農(nóng)閑田種草等生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用；探索邊際土地種植牧草肥田養(yǎng)地的技術(shù)體系；開展將牧草及飼用植物納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)范圍和給予等同糧食補(bǔ)貼優(yōu)惠政策的試點(diǎn)工作。

建立糧草及生態(tài)與生產(chǎn)兼顧、牧區(qū)與農(nóng)區(qū)耦合的草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。在充分總結(jié)示范基地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)耦合的總體規(guī)劃為核心，統(tǒng)一部署國家各部門的生態(tài)補(bǔ)償、栽培草地、草田輪作、品種改良（家畜與牧草）、生態(tài)移民等各項(xiàng)有關(guān)專項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史性任務(wù)。

4.啟動“振興草牧業(yè)”國家重大專項(xiàng)

(1) 立項(xiàng)背景。長期以來我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)牧區(qū)缺少系統(tǒng)耦合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)與社會消費(fèi)系統(tǒng)嚴(yán)重錯位，由此導(dǎo)致了90 %的天然草原不同程度的退化，近1/6的耕地質(zhì)量下降，飼料和畜產(chǎn)品進(jìn)口逐年增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)危機(jī)不斷加大。落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出的加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和2015年中央“一號文件”提出的促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，振興我國的草牧業(yè)。

(2) 總體目標(biāo)。以實(shí)現(xiàn)國家食物安全和草地生態(tài)安全為導(dǎo)向，通過草牧業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破、天然草地和農(nóng)田等資源集成，在保證生態(tài)安全的前提下，使得我國草地退化得到遏制，草地生態(tài)服務(wù)和生產(chǎn)能力提高20 %以上，草畜產(chǎn)品自給能力達(dá)到90 %以上。培養(yǎng)一支在國際上有影響力的草牧業(yè)國家創(chuàng)新研究團(tuán)隊(duì)，培植一批具有國際競爭力的企業(yè)集團(tuán)，使我國草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化自主創(chuàng)新能力整體躍居世界先進(jìn)水平，顯著增強(qiáng)我國食品安全和可持續(xù)發(fā)展能力。

(3) 總體方案。以天然草原和農(nóng)田為兩大研究對象，確定草原合理利用、糧草兼顧型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的建立和飼草產(chǎn)品開發(fā)與利用三大研究方向；重點(diǎn)突破草地合理利用、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、飼草新品種選育三大核心技術(shù)；建立草原生態(tài)安全紅線、農(nóng)牧耦合范式、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整試驗(yàn)示范、草牧業(yè)產(chǎn)值與生態(tài)產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)監(jiān)測評價、中國草牧業(yè)決策支持系統(tǒng)五大支持保障體系。通過三大核心技術(shù)和五大支持保障體系，全面提升我國草畜產(chǎn)品的生產(chǎn)水平，促進(jìn)草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

(4) 專項(xiàng)啟動條件。我國草牧業(yè)科技經(jīng)過多年發(fā)展，在草牧業(yè)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和政策研究等方面取得了一系列的成就，為振興草牧業(yè)奠定了一定的人才儲備和科技積累。

（四）主要政策建議

1. 劃定草原資源生態(tài)保護(hù)紅線

我國草原總量、質(zhì)量下降和生態(tài)功能劣化局面還未得到根本遏制，劃定草原資源與生態(tài)保護(hù)紅線刻不容緩。劃定并實(shí)施草原資源與生態(tài)保護(hù)紅線也是落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出的“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的戰(zhàn)略舉措，是秉承生態(tài)優(yōu)先的價值觀和倫理觀，兼顧草牧業(yè)發(fā)展、牧民增收與生態(tài)保護(hù)的共同發(fā)展，是草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。草原紅線內(nèi)為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、不許移作草牧業(yè)以外的任何用途。

草原紅線確定原則。紅線保護(hù)的范圍應(yīng)為目前用于放牧、割草和生態(tài)保護(hù)的天然草原；建議以草地綜合順序分類法類型圖大類為標(biāo)準(zhǔn)，以省區(qū)界線為基礎(chǔ)設(shè)定草原紅線；建議以2012年我國天然草原總面積約為3.773×105km2為基底，設(shè)置一級紅線（約為現(xiàn)有草原面積的90 %）。

2.建立現(xiàn)代草業(yè)教育、科研與推廣體系

實(shí)施科教興草，完善草業(yè)高等教育體系，加強(qiáng)草業(yè)職業(yè)與基層教育；建立草業(yè)科技創(chuàng)新體系，充實(shí)草業(yè)系統(tǒng)分析；結(jié)合試驗(yàn)示范區(qū)，以現(xiàn)有國家科學(xué)試驗(yàn)網(wǎng)站、我國農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)理試驗(yàn)系統(tǒng)、各教學(xué)研究單位的實(shí)驗(yàn)基地為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國完善的定位研究和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)；發(fā)展草業(yè)基層技術(shù)服務(wù)推廣體系，開展農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)。

3. 加大草原生態(tài)補(bǔ)償投入，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

草原生態(tài)價值難以估量，要樹立對草原生態(tài)系統(tǒng)自身價值的尊重，把主要以經(jīng)濟(jì)增長作為衡量草原價值的標(biāo)準(zhǔn)改為以其生態(tài)功能、生態(tài)安全、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)價值并重的衡量價值標(biāo)準(zhǔn)。建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，遵循切實(shí)保護(hù)牧民利益與草原生態(tài)恢復(fù)并舉的方針，把生態(tài)補(bǔ)償資金列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的預(yù)算，以保障草原生態(tài)補(bǔ)償資金的投入與合理運(yùn)行。避免生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為生態(tài)購買的趨勢蔓延。

4．完善草地管理體系和經(jīng)營制度

完善和提升草地管理體系：建議設(shè)立國家草業(yè)局或草業(yè)領(lǐng)導(dǎo)辦公室，提升國家層面的草業(yè)行政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)有關(guān)草業(yè)的全國范圍的管理協(xié)調(diào)工作；組建國家草業(yè)智庫，為保障國家草地生態(tài)安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供決策咨詢服務(wù)；建立草業(yè)統(tǒng)計(jì)體系，將牧草（含飼料作物）納入國家統(tǒng)計(jì)門類，推行飼用食物當(dāng)量的計(jì)量工作；啟動全國草地資源普查，理清草地資源數(shù)量、質(zhì)量和區(qū)域空間分布。

推進(jìn)草牧業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)新：明確草原與草業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)施“三權(quán)”分離，推進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和草地規(guī)模化經(jīng)營；實(shí)施劃區(qū)輪牧、放牧與舍飼相結(jié)合、推行放牧畜牧業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；探討牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的草業(yè)耦合發(fā)展模式。

5. 完善草地保護(hù)法律法規(guī)體系

修訂《中華人民共和國草原法》，增加有關(guān)草原與草業(yè)功能定位，明確草原生態(tài)保護(hù)紅線，完善草原生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，明確農(nóng)區(qū)栽培草地的建設(shè)保護(hù)；制定相關(guān)法律細(xì)則，進(jìn)一步開展草地確權(quán)，建立牧草種質(zhì)庫的法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，明確危害和破壞草原的處罰細(xì)則。

本項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為 旭日干、任繼周、南志標(biāo)；執(zhí)筆人為黃季焜、鄧祥征、林慧龍、仇煥廣。

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Strategies and Policies for the Ecological and Food Security of China's Grassland

Research Group of Strategies to Ensure Grassland Ecological and Food Security in China

As the largest terrestrial ecosystem in China, grassland plays a strategic role in ensuring the ecological and food security and carrying forward the grassland culture of China. This paper analyzes the current situation, development trend and major influence factors of the resources, ecological functions and productivity of the grassland in China and discusses the current and future challenges, opportunities and potential of China's grassland ecological security and productivity as well as the development of grassland husbandry. Based on the analysis, the author further makes suggestions on the strategic goals and focuses, key measures and major policies for the ecological and food security of China's grassland.

grassland; provision of ecological function; food security; development strategy; policy recommendations

S812

A

2015-12-26；

2016-01-05

中國工程院重大咨詢項(xiàng)目“中國草地生態(tài)保障與食物安全戰(zhàn)略研究”（2012-ZD-7）

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