精準化金融產業扶貧機制創新探究

馬九杰+羅興+吳本健

摘要：本文以某貧困縣為例，論述了基于促進貧困戶信貸融資、通過信貸資金資本化參與產業扶貧開發、分享利潤分配、增進財產權收益、實現增收脫貧的精準化金融產業扶貧的創新機制，介紹和分析了金融扶貧和產業扶貧相結合的精準扶貧模式和創新機制從精準識別、貧困戶產業開發參與模式和利益連接機制完善、多重風險防控機制和激勵機制完善等方面，提出了相關建議。

關鍵詞：金融產業扶貧；信貸資金資本化；財產權收益

“產業扶貧”是我國“精準扶貧”以及實現《中國農村扶貧開發綱要（2001—2020年）》全面減貧目標的重要的抓手。開展精準產業扶貧，則需要在精準扶貧的基礎上，解決貧困戶產業參與和獲得金融資源的問題，即貧困戶如何獲得資本以及資本如何參與產業開發并實現增收脫貧。產業扶貧的主要難點是如何讓貧困農戶參與產業開發，其中，一方面需要讓貧困農戶能夠有融資可得性，另一方面需要讓農戶可以參與到區域性產業開發中，享受產業開發帶來的增值收益。但是，相當部分貧困農戶存在怕風險、怕欠賬的畏貸心理；同時很多貧困戶缺乏產業選擇和產業經營的能力。更重要的是，由于信息不對稱、抵質押物缺乏、交易成本高、農業經營的高風險、金融機構內部信貸員激勵不足等因素，以及農戶不愿意通過貸款發展產業的自我排斥，這些都制約著貧困戶獲得貸款。為了解決上述貧困戶貸款難、產業開發參與難的問題，一些地方探索了很多種金融產業扶貧模式。本文將以湖南省M縣為例，介紹和解析了金融扶貧與產業扶貧相結合、增進貧困戶財產性收益、實現脫貧致富的精準扶貧模式、創新機制，并分析了可能存在的風險問題，提出了完善策略和建議。

一、精準化金融產業扶貧創新機制與案例

湖南省M縣精準扶貧、精準脫貧的模式創新主線就是：增進貧困戶信用貸款獲取、助推信貸資金資本化、讓農戶分享產業開發收益。通過推行注重誠信的小額信用貸款，降低貧困戶貸款獲取門檻，提高貧困戶信用貸款獲取機會，同時，通過選擇和促進能夠包容貧困戶的產業開發組織模式，鼓勵貧困戶獲得的信貸資金向產業資本轉化，鼓勵和扶持扶貧經濟組織（吸納貧困戶入股。貧困戶通過參與扶貧產業經濟組織的治理和收益分紅，增加資本性收益，提升收入獲取和財富積累能力，改善收入結構和資產結構，從而達到增收緩貧、生計改善的目的。

（一）金融產業扶貧模式與機制創新綜攬。

M縣精準化金融產業扶貧模式的核心就是將金融扶貧和產業扶貧有機結合，打通貧困農戶信貸獲取與產業參與的渠道，塑造資本性財產權收益，協助農戶脫貧，實現精準脫貧。金融產業扶貧模式及體制機制創新的基本框架如圖1所示：M縣通過將“精準扶貧”、“產業扶貧”和“金融扶貧”模式結合在一起，將四大利益相關者——貧困戶、金融機構、企業以及合作組織和政府——通過四大利益聯結機制（貧困瞄準機制、金融扶貧機制、產業扶貧機制及風險控制機制）緊密聯系在一起。政府扶貧部門在建檔立卡戶中協助金融機構篩選誠信度高的貧困戶、幫助管理扶貧貸款，可以幫助參與扶貧金融服務的金融機構節約成本；通過選擇好的貧困客戶、鼓勵和扶持貧困戶將獲取的信貸資金轉化成產業發展資本、鼓勵扶貧經濟組織包容貧困戶、增加貧困戶產業發展機會和能力，降低參與扶貧金融服務的金融機構的信用風險。一方面可以提升金融機構服務貧困戶的積極性，一方面可以通過減少金融機構的操作費用和風險溢酬達到減輕貧困戶貸款費用的目的，從而達到減貧脫貧的目標。

（二）貧困農戶參與產業開發和利潤分享的“委托發展模式”。

在金融產業扶貧工作開展過程中，目前形成了兩種扶貧產業開發模式：一是“自主發展模式”，二是“委托發展模式”（包括債券模式和股權模式）。M縣有多種金融產業扶貧的具體操作模式?！白灾靼l展模式”主要是對有勞動能力、有致富愿望、有貸款意愿、信用觀念好、有收入保障且自主選擇了較好的小型生產經營項目的建檔立卡貧困戶發放小額信用貸款，支持其進行產業開發。貧困戶可以通過“公司+農戶”或者“合作社+農戶”的模式發展產業。這種模式的好處是家庭經營能夠增強農戶的積極性，同時合作社或公司的帶動能夠增強貧困農戶參與產業的能力，降低貸款的風險。但是能夠參與產業開發的僅僅是有勞動能力的貧困戶?！拔邪l展模式”即在一定的協議規定下，將貧困戶獲得的小額信貸資金委托給公司或者合作社管理，貧困戶在獲得回報后償還貸款。委托方式主要有債權模式和股權模式，前者每年享受固定比例的分紅，后者享受股份分紅，共同承擔經營風險。此外，農戶可以在合作社或公司獲得務工機會。此種模式下，在最終風險由政府風險補償基金和公司或者合作社承擔的情況下，農戶相當于免費獲得了一項財產收益權，搭上了公司或者合作社的便車。精準扶貧、精準脫貧的“委托發展模式”各主體之間的關系如圖2所示。

委托發展模式存在的一個重大風險就是委托代理中的逆向選擇和道德風險問題，為了緩解逆向選擇問題，項目的審核需要縣鄉村的金融服務中心層層審核（由扶貧辦和農商行員工組成），充分考慮項目的收益和風險。為了緩解道德風險問題，M縣要求入股貧困戶實質性參與扶貧經濟組織治理，選舉項目運作監督管理委員會，監督項目的運行和利潤的分配，同時M縣計劃聘請專門的外部審計公司對扶貧產業園進行審計，以避免公司隱瞞利潤的行為。

（三）基于基層政府組織網絡體系和政策保障的風險防控機制。

政府扶貧部門在建檔立卡戶中協助金融機構篩選誠信度高的貧困戶、幫助管理扶貧貸款，可以幫助參與扶貧金融服務的金融機構節約成本；通過選擇好的貧困客戶、鼓勵和扶持貧困戶將獲取的信貸資金轉化成產業發展資本、鼓勵扶貧經濟組織包容貧困戶、增加貧困戶產業發展機會和能力，降低參與扶貧金融服務的金融機構的信用風險。同時，成立風險補償基金，增強金融機構貸款的積極性。

1.建立促進金融服務的基層政府組織網絡體系。

M縣成立了縣鄉兩級金融產業扶貧工作領導小組，分別由縣長和鄉鎮長擔任組長，并建立了縣、鄉產業扶貧金融服務中心和村產業扶貧金融服務站三級工作網絡，協助銀行做好小額信貸的組織協調、貸前調查、清收等工作，促進貧困農戶與銀行的順利對接。

2.建立評級授信制度。

實行“三會三公示兩審核”的評級授信制度，確保授信評級的公平、公正、公開。所謂“三會”，即“五老（老黨員、老模范、老軍人、老干部、老農民）”代表推選會、評審小組培訓會、貧困農戶入戶調查評級會；所謂“三公示”，即“五老”代表公示、評級結果公示、授信結果公示；所謂“兩審核”，即縣產業扶貧金融服務中心審核、農商行支行審核?！叭龝緝蓪徍恕钡脑u級授信制度可以大大降低金融機構發放貸款的風險，并降低貸款的交易成本。

3.強化貸款監督管理。

成立了小額信貸監督管理委員會，出臺了相關制度，加強對貸款發放、使用情況及風險防控資金進行有效監管。建立貸款發放“四級審批”制度即村產業扶貧金融服務站推薦、鄉產業扶貧金融服務中心復審、縣產業扶貧金融扶貧中心審核、農商行支行審批。建立貸款使用監督機制，縣人民政府加強金融生態環境建設，出臺嚴格的貸款清收辦法，鄉、村兩級負責協助銀行參與貧困農戶貸款使用和貸款清收工作，督促他們發展產業，兩個月內沒發展產業通知銀行提前收回貸款，督促貧困農戶按時還本付息。

4.建立風險補償金。

M縣建立300萬元貧困農戶小額信貸風險補償初始資金，并制定了專門的管理辦法。貧困農戶損失類貸款由風險補償金和農商行按75%和25%的比例分別承擔；對風險補償資金超過年度存量風險補償資金額度的，超過部分由縣財政、縣扶貧辦另行安排資金解決。為進一步化解金融風險，解除金融部門的后顧之憂，M縣擬擴大風險補償金規模，力爭建立起3000萬元的風險補償資金。

二、金融產業扶貧模式可能存在的問題和風險

政府兜底下的信貸資金資本化，打通貧困人群參與高附加值產業發展的通道，分享產業發展剩余，實現增收致富脫貧，是M縣精準化金融產業扶貧機制創新的核心?！拔邪l展模式”能否實現可持續，還存在一些需要注意的問題，如：貧困戶的瞄準和退出可能不準確（可能出現精英俘獲）、產業開發本身可能存在的風險（產業選擇與資源錯配風險、市場風險、自然風險等）、金融機構參與扶貧小額信貸的積極性受到一定程度抑制、農戶和扶貧經濟組織利用信用貸款開展合作中的道德風險等。這里，主要對基于政府風險兜底的委托模式可能導致的委托代理、雇工監督、參與有限和不公平問題、風險進行分析。

（一）委托代理問題、產業項目失敗風險與扶貧信貸風險。

股份合作項目和委托管理項目在實際中容易出現委托代理問題。主要表現在兩個方面：一是，政府部門在選擇合作項目時，由于信息不對稱，選擇了承諾高收益的項目，而這些項目也是風險較大的項目，即存在逆向選擇問題。二是，在實際產業開發合作中，扶貧經濟組織（農業企業或合作社）一般僅以管理和技術入股，占有少量股份，其獲取剩余有限。在這種情況下，由于對合作企業（主）激勵不足，其可能不會積極參與項目管理，導致項目失敗，即存在道德風險問題。同時，也可能存在另外一種風險，就是合作企業（主）可能會通過偽造賬目和收益，減少其他項目股東的分紅。

為了解決上述委托代理問題，在項目的實施過程中，政府要求貧困農戶成立監督管理委員會以監督項目的實施。如果真的能夠有效監督的話，可以在一定程度上緩解上述問題。由于資金是給了合作項目使用，理論上農戶作為股東是要承擔項目風險，但是實際過程中，一旦出現了風險，農戶并不會承擔風險，這是由于貸款風險基金的存在（風險基金承擔75%的損失，銀行承擔25%的損失）。由于不承擔風險，貧困戶和企業參與項目管理的積極性受到影響，監督管理委員會可能會存在代表和監督不力、甚至與企業合謀的現象。只要風險基金發生了賠付的情形，很可能會引發“蟻穴”效應，貧困戶可能會紛紛效仿而導致大面積違約，最終導致所有的風險由政府承擔。

（二）扶貧產業園雇工監督問題與用工風險。

股份合作項目經營的第二個問題是產業園區在發展的過程中需要雇傭大量的勞動力。這雖然可以增加貧困戶的勞動收入，但是增加了項目失敗的風險。因為雇傭勞動存在道德風險。由于貧困農戶并不能夠獲得所有的生產剩余，并且農業項目中的勞動監督困難或者監督的成本高，這樣道德風險極易產生。

（三）以信貸資金參與股份合作的制度下，貧困戶的項目治理參與度有限。

通過機制創新，讓貧困農戶能便利地獲取低息、免擔保抵押貸款，并幫助貧困農戶將信貸資金以入股方式參與扶貧產業組織，從而可以增加貧困戶的資本性收入，改善貧困農戶的收入結構，增加貧困農戶的收入總量。以這種方式獲取收益權，是否能夠真正提高貧困戶的自身造血能力，是否能夠具有可持續性，還有待于進一步觀察。

在這種方式下，一方面貧困戶參與度有限，農戶缺乏參與項目企業治理的激勵和機會，并往往具有明顯的依附感和搭便車傾向。另一方面，倚重農業企業發展和項目化方式的扶貧資金使用，可能導致扶貧項目的規模偏好和經濟實力偏好，同時也可能誘發上級扶貧項目管理者的尋租機會。而一旦產業發展項目失敗，而貧困戶自身能力沒有得到提升，脫貧的農戶可能會再次返貧。

（四）在“免費”獲取資本收益權情況下，容易誘發尋租和不公平風險。

以信貸資金參與股份合作項目，相當于賦予農戶一個穩定的無風險收益權（因為實際上農戶將最終不愿意或難以承擔風險），雖然授信貧困戶篩選有比較嚴格的流程和規定，但具體到哪些農戶可以獲取信貸資金，是有一定靈活性的，此時可能存在誘發尋租的可能。同時，被授信就獲得了資本收益權，沒有被授信的農戶就沒有資本收益權，顯然對于那些沒有被授信的農戶并不公平。

三、完善精準化金融產業扶貧機制的建議

金融精準扶貧就是要通過體制機制創新，將金融資源引導或涓滴的貧困農戶，增強農戶信貸可得能力和經濟發展能力，達到緩解減貧的目標。這里將主要從化解“委托發展模式”問題和風險的視角，提出一些完善金融產業扶貧制度和政策的建議。

（一）加強精準識別。

進一步加大在貧困戶建檔立卡方面的工作投入，完善貧困戶篩選機制。首先需要調動各方面的積極性，加大相關人力物力投入，切實做到準確、動態、及時地收集貧困人口信息，找出明確的精準扶貧目標。其次，需要進一步調動村組、村民的參與建檔立卡戶準入、退出篩選、評價工作，進一步提高村民的參與性和民主性，利用本鄉本土的社會資本，增進對貧困戶錨定的準確性，減少目標貧困戶的識別風險。

（二）改善農戶和扶貧經濟組織之間的利益聯結機制，促進貧困農戶參與產業開發。

促進精準金融產業扶貧，關鍵在于引導農戶參與，為打消貧困農戶不敢貸、缺技術、無項目和怕風險的顧慮，需引進扶貧經濟組織并建立良好利益聯結機制。如“公司+農戶”或者入股扶貧產業園區的方式，引導貧困農戶參與產業開發。并根據項目性質選擇股份合作模式或者自主發展模式。對于勞動力要求較低、機械化程度較高或者雇傭勞動容易監督等適合采取股份合作模式的項目可以股份合作；但是對于需要大量雇工且雇工難以監督的項目，為了激勵勞動，最適合的模式還是農戶自主經營。為了緩解股份合作方式存在的委托代理問題，要做好項目的審核以及項目后期的監督，發揮農戶的治理控制作用。

（三） 建立多重風險防控機制以及政府和金融機構參與的激勵制度。

在強化信用評級、優選項目、基于利益聯結機制的內部監督制度、貸款公開化等的基礎上，政府要建立和完善風險補償金制度，建立讓所有的利益相關者包括貧困戶、扶貧經濟組織以及金融機構共同承擔風險的制度，一方面提高金融機構發放貸款的積極性，一方面緩解金融機構的道德風險。同時，應通過市場化利率、信貸保證保險和農業政策保險等風險轉移工具的運用，增強金融機構積極性。進一步完善金融扶貧組織體系網絡，適當增加對扶貧人力資源的配置力度，同時改善考核、激勵制度，調動基層政府的金融產業扶貧工作積極性。

參考文獻

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（作者單位： 中國人民大學農業與農村發展學院、中央民族大學經濟學院）

責任編輯：胡宇新