PPP落地的政策推手

朱振鑫+楊曉+楊芹芹

未來一年仍然是PPP政策頻出的蜜月期。

無疑是今年三季度資本市場上的亮點。一方面，從時間進度來看，大部分項目從2015年上半年開始立項，經過近一年的準備之后，大都已進入落地階段。另一方面，從5月底開始，PPP的頂層設計和政策推進明顯加快，整個PPP的監管、法律和政策體系越來越清晰，可以預見的是，未來一年仍然是PPP政策頻發的蜜月期。

1.監管體制落定

部委職能界限劃分不清晰一直是PPP推廣過程中的一大障礙，財政部和發改委在PPP推進中存在很大的權責重疊。

雙方在推廣PPP的思路上存在明顯區別：財政部注重“穩”，發改委注重“推”。2016年7月，國務院對兩部門職責進行了明確分工。7月23日，財政部副部長、財政部PPP工作領導小組組長史耀斌公開表示財政部將在公共服務領域推進PPP工作。2016年8月30日，發改委公布《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，負責PPP模式在能源、交通運輸、環境保護、水利、林業、農業和市政工程等七大傳統基礎設施領域的推廣。兩部門分工逐漸明晰，財政部牽頭公共服務領域，發改委側重基礎設施領域。

2.立法步入軌道

為推廣PPP模式，各部委相繼發力，相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。目前，上位法體系未建立、下位法存在重復。

2016年7月，在國務院統一協調下，這一問題得以解決，由財政部主導的PPP立法和發改委堅持的特許經營法工作，全部交由國務院法制辦統籌主導，財政部和發改委作為參與方支持配合。兩法合一，PPP上位法有望加速出臺。

3.穩投資突破口

PPP模式已成為提高民間投資的新抓手，原因有三：國家政策支持，民間資本投資限制和準入門檻逐步降低；地方優惠政策到位，保障民間資本的合法權益；融資成本下降，民間資本參與PPP項目有利可圖。

4.配套機制創新

PPP是一種合作模式的變革，更是一種機制體制的創新。作為市場化供給管理方式，PPP模式可突破市場壟斷，放開市場準入，讓社會資本公平參與市場競爭，成為基礎設施和公共服務供給的主力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，改變原來政府投資效率不高、方向不準的弊端，引導社會資本找準投資方向，借助其專業技術和管理機制優勢，提高資金運用效率。然而，現實中社會資本參與PPP過程中存在著許多障礙，亟待體制機制創新和配套改革。

5.信用體系構建

在地方財政壓力大增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益共享、風險共擔”理念并未得到正確的闡釋，許多地方政府存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復），部分地方政府信用缺失成為掣肘社會資本參與PPP項目的重要因素。鑒于此，為構建完善的信用體系，大力培養政府契約精神和法治精神，財政部制定《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》，可規范PPP項目實施過程的財政資金管理。

6.選定標桿項目

我國的PPP項目由財政部和發改委共同牽頭主導，財政部力推的示范項目和發改委主導的推介項目并存，同時發力。

7.保險資金加速進場

保險資金與PPP項目匹配度高：一是期限匹配，險資投資期限可長達10-30年，具有其他資金無法比擬的優勢，不存在期限錯配風險；二是風險匹配，險資風險偏好較低，PPP項目有政府參與，納入財政預算，有政府信用保障，在經濟下行的大環境下，PPP項目相對更為安全。三是收益匹配，險資投資時首先關注資金的安全性，投資回報要求相對適中、穩健，與PPP項目現金流穩定、回報率合理的訴求一致。在政策制度的支撐下，保險資金加速對接PPP項目。

8.政企合作基金成立

融資難、融資貴、融資渠道不通暢是橫在PPP項目面前的“三大難題”，為破解項目融資難題，政府紛紛發起設立PPP引導基金，意圖通過引導基金撬動社會資本，擴大財政資金的杠桿效應，促進我國的PPP引導基金高速增長，公開披露的PPP引導基金注冊資金總規模已經超過7000億元，預計將撬動起萬億規模的投資規模。

9.PPP資產證券化試水

研究發現，我國目前PPP項目的融資大多依賴銀行信貸，基金、信托、保險等其他金融工具的運用并不多見。同時在銀行不良貸款余額、不良貸款率大幅上升的背景下，銀行對PPP項目的審核標準、擔保要求和放貸流程與傳統放貸無異，較為嚴格。考慮到PPP項目的權屬不清、增信不足等問題，銀行在參與時較為審慎，難以滿足PPP項目的融資需求，亟待創新。隨著資產證券化產品上市從審核制改為注冊制，加上可實現“非標轉標”，在“資產配置荒”的背景下迅速興起，為PPP項目資金融通提供了新渠道。

10.退出難題有望突破

當前，現有的PPP政策體系相對重準入保障、輕退出安排，對社會資本方退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管，對正常情形下社會資本方的退出方面，規范和細化較少，PPP退出機制不夠完善成為制約社會資本參與的重要因素。

據悉，上海聯合產權交易所計劃在原有經驗的基礎上，立足上海，面向全國及國際，在財政部PPP中心的指導下，搭建PPP項目交易流轉平臺。借此平臺為PPP項目落地實施一站式服務，包括交易信息公布、尋找社會資本、融資配套服務以及社會資本流轉等，配合政府相關部門的管理職能，在政府和市場之間形成紐帶與對接。同時聯合融資租賃、供應鏈金融、跨境并購等，以期產生協同效應，促進PPP交易市場的活躍度，為社會資本流轉和退出提供合規而高效的渠道。