談高速公路項目的用地管理★

曹孫祥 許智慧 顧佳宇

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

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談高速公路項目的用地管理★

曹孫祥 許智慧 顧佳宇

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

總結了高速公路項目的用地類別，調查分析了高速公路項目用地管理的現狀，并從組建用地管理團隊、評估土地使用成本、節約用地等方面，提出了高速公路項目用地管理的措施。

高速公路，用地類型，用地管理，節地措施

0 引言

工程項目建設用地管理是政府公共管理的一項重要職能，同時也是工程項目建設單位的一項重要管理內容。高速公路是我國經濟和社會發展的重要基礎設施，其建設需占用大量的土地資源。以六車道的路基寬度32 m計算，每千米占地約在100畝以上，到2020年全國高速公路總里程將達到 8.5 萬km，高速公路占用的土地規模將超過80萬畝，占國土面積的0.05%。因此如何有效對高速公路項目的用地進行管理，不僅是高速公路建設的一個重要課題，也是土地資源管理的一個重要課題。

1 高速公路項目的用地類型

高速公路項目是線性工程項目，通?？缭蕉鄠€行政區域，用地方式主要為線路、服務站的永久性用地，施工中的臨時用地、道路安全限制用地和運營維護用地。

1.1 永久性用地

高速公路項目的線路工程、服務站工程都需要永久占用地表的土地。根據我國的土地管理制度，永久性用地需要取得建設用地使用權。如果高速公路占用農村集體的土地，則需要通過土地征收程序，支付用地補償后取得建設用地使用權。

1.2 臨時用地

在高速公路項目建設過程中，由于施工需要臨時作業面和物資中轉等，存在取土場、棄土場、物資中轉站、施工便道和施工輔助設施等多種臨時用地。臨時用地不需要進行土地征收，只需要與土地權利人簽訂臨時用地合同，約定用地期限和用地費用。施工完成后需要對臨時用地進行地貌恢復和土地復墾。

1.3 道路安全限制用地

為了保障高速公路的安全運營，除線路占地外，高速公路兩側還需設立一定寬度的安全限制區，該區域實際上已經限制了土地權利人對該土地的繼續利用，因此也需要由建設單位通過永久性用地的方式來獲取。

1.4 運營維護用地

高速公路在運營維護期間，由于道路維護或緊急搶修等原因，可能會繼續使用施工便道或臨時使用土地權利人的土地，如是緊急搶修，土地權利人應給予道路通行的便利，但高速公路項目的運營單位也應支付用地補償。

2 高速公路項目用地管理的現狀

目前，高速公路項目建設用地管理主要是從政府部門的角度實施的，即從政府相關部門對工程項目建設用地的規模、指標、用途和合法取得等方面進行規范和控制。如2011年住房和城鄉建設部、交通運輸部和國土資源部聯合發布了《公路工程項目建設用地指標》，對高速公路項目的建設用地規模進行了限制。但這只能對高速公路的設計占地范圍進行限制，對項目建設過程中的實際用地行為無法進行規范。

長期以來，我國的高速公路建設項目存在“重建設，輕節約”的用地傾向，缺乏對土地資源和生態環境的必要保護，沒有做到集約和節約用地。具體表現如下：

1)在高速公路設計過程中，用地標準超出實際交通需求量，導致用地規模的增加。2)線路設計優化時，只注重施工難度和投資等效益指標，導致大量的優質耕地被占用，不利于我國耕地資源的保護。3)施工過程中施工單位用地行為不規范，如缺少必要的取土方案，將大量適于耕種的表層熟土用作路基填土；臨時占地超出約定范圍，不注重施工中土地環境的保護，造成土地污染等。

通過對部分參與高速公路項目建設的施工單位進行調查發現，作為高速公路項目的直接用地單位，施工方在項目用地中處于消極管理狀態。

1)通過對問卷的統計分析發現，極少數(約5%)的施工企業全程參與征地，30%左右的企業部分參與，而65%的企業未參與征地過程，具體見表1和圖1。

表1 施工企業參與征地情況統計表

這說明在傳統的項目管理體制中，施工用地一般由業主提供給施工單位，施工單位并不會積極參與業主獲取建設用地的過程；但在施工過程中，受征地補償、環境破壞等因素的影響，企業用地過程中與當地民眾發生沖突是常見的事情(見表2和圖2)，影響了施工進度。

表2 施工企業發生用地糾紛情況統計表

2)在環境保護方面，統計顯示大部分施工企業沒有在實際施工中采取節地措施，具體見表3和圖3，表明“節地”政策的推行存在一定的障礙。

表3 施工企業節地措施采用情況統計表

分類情況未采取節地措施采取節地措施企業數量4318

綜上可以看出，高速公路項目的主要參與方如施工單位沒有主動實施用地管理，使得項目用地問題給項目目標的實現帶來阻礙。

3 高速公路項目用地管理措施

在實際工程中，工程項目的用地合法并不能保證項目的順利進行，建設用地的權利人經常因為征地補償問題、建設活動造成的生態環境破壞問題阻工，或造成群體性事件。因此，工程項目的參與方業主、監理和承包商應該對工程項目的用地實施主動管理，主要是以業主和承包商為核心，監理為輔助，建立三方合作機制，采取一系列管理措施，獲取土地權利人對工程項目的信任和支持，從而減少工程項目的用地沖突，保障工程項目順利進行。

3.1 組建三方合作的用地管理團隊

業主作為用地管理的主要責任方，負責用地管理工作的規劃和控制，同時負責與高速公路沿線地方政府部門接洽，明確建設用地手續的報批程序和資料要求；洽談征地補償事宜，落實補償平衡機制。

施工承包商作為項目的直接用地單位，在施工過程應負責臨時用地和其他用地行為的規范性，主動與土地權利人進行接觸，通過各種友好行為取得土地權利人的信任，與他們建立良好的互動關系，以減少施工中的阻工行為。

監理單位應配合業主和施工承包商做好用地管理的協調工作。

3.2 制定用地需求，評估項目土地使用成本

根據高速公路項目的建設進程，制定每個行政區域的用地需求計劃，明確用地面積、用地范圍、用地性質和起止時間等，并在此基礎上進行土地情況調查，會同地方政府土地管理部門進行現場交樁、放線，以及地類調查、地面附著物等的統計和登記統計，為土地使用成本的評估奠定基礎。

永久性用地一般根據當地土地的補償標準來評估土地的使用成本；臨時用地則主要根據臨時用地合同來規定；其他用地形式通常需要與土地權利人商定補償標準。

項目參與方的用地管理團隊需要關注征地補償費用的落實，避免補償糾紛帶來阻工問題。

3.3 節約用地

土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，項目參與方實施用地管理的根本措施在于節約用地?？梢詮母咚俟讽椖康脑O計和建設過程兩方面進行節地考慮。

1)設計方面的節地措施。嚴格執行《公路工程項目建設用地指標》，根據實際交通需求進行線路設計。

道路選線時應綜合高速公路項目的經濟、社會、生態環境效益指標，避免占用大量優質耕地；避免穿越生態敏感區和生態保護區。

合理設計路基高度，減少土方工程量。如高速公路的橫向通道、橋梁、涵洞的密度和凈空高度會直接影響高速公路的路基高度，因此，這些構造物的間距和凈空應設計合理，不能太密。

為了減少高速公路項目與其他道路或其他工程項目相遇時的用地關系問題，應合理確定被交道路或工程的跨越方式。由于土地的立體利用越來越突出，高速公路和其他工程項目相遇時的安全問題也越來越突出。不論采用上跨方式還是下穿方式，都不得損害該土地上的原有用益物權。

2)建設過程中的節地措施。施工前應進行施工平面布置圖的優化，盡量采用荒地和廢棄的空地，最大限度地減少對周邊綠化區域的破壞，采取環保措施防止對土壤造成污染。

當進行土方工程時，要設計好土方作業方案，進行挖填平衡計算，避免過多的土地擾動。

施工承包商應提升企業的安全文明施工水平，實施標準化管理，臨時設施的占地面積應按用地指標的最低面積來設計。

施工中產生的有毒物質，需要及時采取處理措施，不得就地掩埋。盡可能地把土地恢復成之前的樣貌。

4 結語

高速公路建設必然占用大量的土地資源，除了政府部門對于高速公路項目建設用地的行政管理，高速公路項目的參與方即業主、施工承包商和監理也應主動實施用地管理，以保證項目目標的順利實現。由于我國人均土地資源非常緊缺，節地必將成為約束高速公路項目建設的限制條件。

[1] 趙新生.高速公路建設工程節約用地研究[D].北京：中國地質大學，2009.

[2] 黃錦秋.高速公路設計與土地集約節約利用關系的研究[D].西安：長安大學，2011.

[3] 李 霞.高速公路節地關鍵技術及節地效果綜合評價[D].西安：長安大學,2013.

Discussion on highway project land use administration★

Cao Sunxiang Xu Zhihui Gu Jiayu

(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)

The paper summarizes highway project land use types, investigates and analyzes highway project land use administration status, and finally puts forward highway project land use administration measures from aspects of organizing land use administration group, evaluating gland use cost and saving land use.

highway, land use types, land use administration, land saving measures

1009-6825(2016)16-0240-02

2016-03-24★:江蘇省2015年大學生創新創業訓練計劃項目成果(項目編號：201513842019X)

曹孫祥(1995- )，男，在讀本科生

F301.2

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