治理型財(cái)政：中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)的新階段

崔潮

(河南財(cái)政金融學(xué)院，鄭州　451464)

治理型財(cái)政：中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)的新階段

崔潮

(河南財(cái)政金融學(xué)院，鄭州451464)

內(nèi)容提要：在財(cái)政理論界的話語體系中，我國(guó)的財(cái)政類型經(jīng)歷了從“建設(shè)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的遷移。十八屆三中全會(huì)提出的建設(shè)“現(xiàn)代財(cái)政制度”屬于什么財(cái)政類型，與“建設(shè)財(cái)政”、“公共財(cái)政”又是什么聯(lián)系？立足國(guó)家治理演化的三維視閾，通過對(duì)中外財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程的比較分析，可見我國(guó)正進(jìn)入財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，建設(shè)的是治理型財(cái)政。治理型財(cái)政具有主體多元性、公共參與性、公益性與回應(yīng)性、績(jī)效性、法治性特征。我國(guó)建設(shè)治理型財(cái)政，需要提高社會(huì)組織化程度，循序增加財(cái)政參與度，提高公共部門信息公開化程度，推進(jìn)財(cái)政治理法治化，積極汲取發(fā)達(dá)國(guó)家治理型財(cái)政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

治理型財(cái)政財(cái)政類型財(cái)政現(xiàn)代化

改革開放以來，在財(cái)政理論界的話語體系中，我國(guó)的財(cái)政類型，經(jīng)歷了從“建設(shè)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的遷移。十八屆三中全會(huì)上，明確“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，必須“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。那么，當(dāng)前致力建設(shè)的“現(xiàn)代財(cái)政制度”，究竟屬于什么財(cái)政類型，與“建設(shè)財(cái)政”、“公共財(cái)政”又是什么聯(lián)系？本文從國(guó)家治理演化的三維視閾，通過對(duì)中外財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)政類型的比較分析，認(rèn)為我國(guó)正進(jìn)入財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，建設(shè)的是治理型財(cái)政。

一、從“一維”到“三維”：觀察財(cái)政類型的視閾變化

財(cái)政的本質(zhì)是以國(guó)家為主體的分配活動(dòng)，國(guó)家性質(zhì)決定著財(cái)政的性質(zhì)。國(guó)家結(jié)構(gòu)中，可分為政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種力量，三種力量的組織化程度及強(qiáng)弱，決定了其對(duì)國(guó)家及財(cái)政的影響力。政府在三種力量中，組織化程度往往最高，在國(guó)家行為中一般處于關(guān)鍵地位。但市場(chǎng)、社會(huì)兩股力量不斷成長(zhǎng)，引發(fā)國(guó)家結(jié)構(gòu)的新變化，對(duì)財(cái)政類型產(chǎn)生巨大影響。觀察財(cái)政類型，僅從國(guó)家事務(wù)由“政府”主宰出發(fā)，便是“一維”視閾；從國(guó)家事務(wù)由“政府與市場(chǎng)分工”出發(fā)，便是“二維”視閾；從國(guó)家事務(wù)由“政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工協(xié)作”出發(fā)，便是“三維”視閾。

圖1　觀察財(cái)政類型的視閾

(一)一維視閾

20世紀(jì)60-90年代，國(guó)家分配論是我國(guó)的主流財(cái)政理論。國(guó)家分配論從生產(chǎn)資料所有制決定論出發(fā)，認(rèn)為政府與生產(chǎn)資料所有者高度一致，立足“政府”一維視閾劃分財(cái)政類型，將財(cái)政分類為奴隸社會(huì)財(cái)政、封建社會(huì)財(cái)政、資本主義社會(huì)財(cái)政和社會(huì)主義財(cái)政。在國(guó)家內(nèi)部，如果政府統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，市場(chǎng)和社會(huì)力量都絕對(duì)服從于政府，那么國(guó)家與政府在很大程度上是重合的，對(duì)外對(duì)內(nèi)都代表國(guó)家，表述時(shí)在大多條件下可以互相替代。政府的性質(zhì)代表國(guó)家的性質(zhì)，決定財(cái)政的性質(zhì)。于是，對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)被框定在一維視閾。根據(jù)國(guó)家分配論，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大包大攬的“建設(shè)性”，被看作社會(huì)主義財(cái)政的最突出特征。社會(huì)主義以前的階級(jí)社會(huì)，財(cái)政的共同特征是“剝削性”和“消費(fèi)性”?！敖ㄔO(shè)財(cái)政”被認(rèn)為是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政的標(biāo)志。

(二)二維視閾

20世紀(jì)90年代后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公共財(cái)政論逐漸成為我國(guó)的主流財(cái)政理論。公共財(cái)政論從市場(chǎng)失靈論出發(fā)，以“政府+市場(chǎng)”二維視閾認(rèn)識(shí)財(cái)政現(xiàn)象，認(rèn)為私人產(chǎn)品通過市場(chǎng)解決，公共產(chǎn)品由政府提供，以滿足社會(huì)公共需要提供公共產(chǎn)品的財(cái)政類型就是公共財(cái)政。公共財(cái)政之前的君王主導(dǎo)的財(cái)政類型是“家計(jì)財(cái)政”，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政類型是“國(guó)家財(cái)政”。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場(chǎng)以其強(qiáng)大的生產(chǎn)力擴(kuò)展功能，獲得相對(duì)獨(dú)立于政府的地位，甚至一度凌駕于政府之上。公司企業(yè)聯(lián)合起來阻止政府過多插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)，限定政府作用于“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。

根據(jù)公共財(cái)政論，我國(guó)要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政改革的目標(biāo)就是建設(shè)社會(huì)主義公共財(cái)政體系。公共財(cái)政除了負(fù)責(zé)政治秩序、矯正外部效應(yīng)外，重點(diǎn)任務(wù)是解決民生問題，經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)由市場(chǎng)負(fù)責(zé)。因而，上世紀(jì)末以來，“公共財(cái)政”被認(rèn)為是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的財(cái)政類型，而“民生財(cái)政”成了公共財(cái)政的突出特征。

(三)三維視閾

2012年以來，賈康、盧洪友、劉尚希等學(xué)者提出，應(yīng)從“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”三維視閾對(duì)財(cái)政現(xiàn)象進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。以政府、市場(chǎng)和社會(huì)為活動(dòng)平臺(tái)的力量，構(gòu)成國(guó)家內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了財(cái)政的型態(tài)。政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織和社會(huì)組織在三大平臺(tái)上起主導(dǎo)作用。政府機(jī)構(gòu)是壟斷暴力的政治組織，組織嚴(yán)密，是財(cái)政活動(dòng)的核心主體。企業(yè)是追求利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)組織，在高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)環(huán)境中，壟斷公司、跨國(guó)公司規(guī)模宏大、聯(lián)系緊密，對(duì)財(cái)政活動(dòng)具有巨大影響力。社會(huì)組織如行會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)甚至教會(huì)等，是非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性或互益性組織機(jī)構(gòu)，具有貼近民眾、行動(dòng)靈活、社會(huì)溝通、承受風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，可以起到表達(dá)民眾意愿、提供公共服務(wù)、影響公共政策、協(xié)同社會(huì)治理、監(jiān)督政府權(quán)力等作用。與政府、企業(yè)等強(qiáng)大的政治或經(jīng)濟(jì)組織相比，社會(huì)組織覆蓋面小、組織強(qiáng)度弱，常處于國(guó)家邊緣及被擠壓的地位。但隨著交通通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)，政府權(quán)力在憲政體制下被限制在法定范圍，市場(chǎng)擴(kuò)展過度引發(fā)鐘擺效應(yīng)，社會(huì)組織有了較大的活動(dòng)空間，組織水平也得到提升，成為“政府與市場(chǎng)”之外的第三極，在提升整個(gè)社會(huì)福利中的特殊作用凸現(xiàn)。

在三維視閾下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系變化，使財(cái)政呈現(xiàn)出不同的類型：1.當(dāng)政府凌駕于市場(chǎng)和社會(huì)之上時(shí)，財(cái)政與專制政府的性質(zhì)相同，可稱為專制財(cái)政；2.在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)占主導(dǎo)地位的時(shí)代，政府被要求盡量少干預(yù)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)運(yùn)行，財(cái)政發(fā)揮“夜警”功能，呈現(xiàn)夜警型財(cái)政特征；3.當(dāng)市場(chǎng)過度擴(kuò)張導(dǎo)致社會(huì)面臨解體風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)運(yùn)行效率低下，進(jìn)而政府職能擴(kuò)張，干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，財(cái)政呈現(xiàn)干預(yù)型財(cái)政的特征。4.當(dāng)政府既是產(chǎn)權(quán)的代表，又承擔(dān)對(duì)社會(huì)的無限責(zé)任時(shí)，財(cái)政呈現(xiàn)全能財(cái)政的特征；5.在市場(chǎng)失靈、政府失靈次第出現(xiàn)后，社會(huì)組織在提供混合公共產(chǎn)品、監(jiān)督政府運(yùn)行、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足中的作用受到重視，政府、企業(yè)和社會(huì)組織在財(cái)政活動(dòng)中合作共治，這時(shí)的財(cái)政是治理型財(cái)政。

二、三維視閾下世界現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)政類型的演變

現(xiàn)代化指16世紀(jì)以來，特別是18世紀(jì)工業(yè)革命以來出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新變化，也指發(fā)展中國(guó)家為了獲得發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)的一些特點(diǎn)的過程。后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家既有可以模仿學(xué)習(xí)先行者的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，也有遭受先行者遏制阻止的“后發(fā)劣勢(shì)”?，F(xiàn)代化進(jìn)程是后發(fā)國(guó)家模仿先發(fā)國(guó)家的歷史，更是后發(fā)國(guó)家與先發(fā)國(guó)家相偏離的歷史。現(xiàn)代化起步越晚，在現(xiàn)代化進(jìn)程中越需要更強(qiáng)的組織手段，對(duì)財(cái)政干預(yù)甚至財(cái)政統(tǒng)制的需求越強(qiáng)烈。

財(cái)政既是現(xiàn)代化重要的組成部分，也是重要的推動(dòng)因素。財(cái)政現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的體現(xiàn)和保障，既指發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政制度適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域現(xiàn)代化的狀態(tài)，也指發(fā)展中國(guó)家為獲得發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)財(cái)政形態(tài)特征自然演化和學(xué)習(xí)創(chuàng)新的過程。財(cái)政現(xiàn)代化過程中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系不斷演化。在三維視閾下，發(fā)達(dá)國(guó)家主要出現(xiàn)了夜警型、干預(yù)型、治理型等三種財(cái)政類型，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家一度出現(xiàn)過全能型財(cái)政。

(一)市場(chǎng)主導(dǎo)下的夜警型財(cái)政(1680年-1870年代)

英國(guó)光榮革命后，建立了君主立憲政府。國(guó)王只是國(guó)家主權(quán)的象征，政權(quán)由議會(huì)、內(nèi)閣和法院實(shí)際掌控。由于英國(guó)議會(huì)權(quán)力分布在土地貴族、教會(huì)和新興工商業(yè)資本家手中，制約了內(nèi)閣的行政權(quán)，市場(chǎng)力量得以逐步壯大。隨著時(shí)間的推移，市場(chǎng)力量在英國(guó)居于核心地位，政府為市場(chǎng)擴(kuò)張服務(wù)，不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。1776年，亞當(dāng)·斯密在現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的奠基之作《國(guó)富論》中，主張政府及財(cái)政的職能是抵御外敵入侵、維護(hù)公共秩序和提供基本公共設(shè)施，發(fā)揮“夜警”功能。這一自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政，可以稱作夜警型財(cái)政。

(二)強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)下的干預(yù)型財(cái)政(1880年-1970年代)

在先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展起來后，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家強(qiáng)化政府組織功能，利用保護(hù)關(guān)稅等手段，實(shí)施趕超戰(zhàn)略。德國(guó)依靠強(qiáng)化政權(quán)提高積累率，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，勞工的生存條件十分糟糕，社會(huì)穩(wěn)定存在重大隱患。1880年代后，德國(guó)實(shí)施財(cái)政制度創(chuàng)新，推出工傷、失業(yè)等社會(huì)保障法規(guī)，緩和社會(huì)矛盾。這一干預(yù)社會(huì)生活的做法逐步被其他國(guó)家所效仿，并在二戰(zhàn)后擴(kuò)展為福利社會(huì)建設(shè)的種種項(xiàng)目。1930年代，世界爆發(fā)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國(guó)實(shí)行羅斯福新政，利用政府力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行赤字財(cái)政政策，舉債舉辦大量投資項(xiàng)目，提高社會(huì)保障水平。凱恩斯的有效需求不足理論也為財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了理論支持。二戰(zhàn)后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，凱恩斯的政府干預(yù)理論大行其道，與福利社會(huì)建設(shè)一起，使財(cái)政的干預(yù)型特征十分明顯。1880年代—1970年代發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政具有干預(yù)型財(cái)政的突出特征。

(三)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)作下的治理型財(cái)政(1980年代—至今)

從1970年代開始，凱恩斯理論指導(dǎo)下的政府干預(yù)政策在實(shí)踐中的弊端逐步顯露，財(cái)政赤字攀高、經(jīng)濟(jì)滯漲、福利項(xiàng)目效率低下，政府失靈問題突出。1980年代開始，英美等國(guó)政府掀起新治理革命，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的統(tǒng)治者，而是國(guó)家治理中的一元。在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，實(shí)行政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元參與、分工協(xié)作，更多發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，盡可能實(shí)現(xiàn)供給和生產(chǎn)的分離，為公益項(xiàng)目開辟更多融資渠道，為混合公共產(chǎn)品尋求更多提供方式，發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督作用，提高財(cái)政效率，這種財(cái)政運(yùn)行方式可稱為治理型財(cái)政。

(四)政府包攬下的全能型財(cái)政(蘇聯(lián)1917年-1991年)

后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家在趕超發(fā)達(dá)國(guó)家過程中，一度通過提高國(guó)家組織化程度，聚集資源用于現(xiàn)代化特別是工業(yè)化方向，各種產(chǎn)權(quán)由政府行使，社會(huì)責(zé)任統(tǒng)由政府承擔(dān)，這時(shí)的政府成為全能政府。財(cái)政不僅負(fù)責(zé)國(guó)家安全、社會(huì)秩序，而且擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)保障等資金供應(yīng)責(zé)任，財(cái)政成為全能型財(cái)政。全能型財(cái)政是蘇聯(lián)時(shí)期(1917年至1991年)財(cái)政的特征，對(duì)新中國(guó)建立后財(cái)政建設(shè)產(chǎn)生直接影響。

三、三維視閾下對(duì)我國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程的再認(rèn)識(shí)

自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開始，我國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化經(jīng)歷了專制財(cái)政、全能型財(cái)政、干預(yù)型財(cái)政后，當(dāng)前進(jìn)入治理型財(cái)政階段。這個(gè)演化過程，與政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的變化密切相關(guān)。新中國(guó)建立以來，從三維視閾觀察，財(cái)政類型的演化具有如下特征：

(一)全能型財(cái)政時(shí)期(1949年-1978年)

新中國(guó)建立后，在市場(chǎng)罪惡論與政府萬能論的觀念下，通過取締市場(chǎng)，集體化和社會(huì)主義改造，建立了一大二公的產(chǎn)權(quán)形式，政企、政社合一。政府替代了市場(chǎng)和社會(huì)職能，財(cái)政不僅負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品，也統(tǒng)管私人產(chǎn)品、混合產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。這一時(shí)期的全能型財(cái)政，當(dāng)時(shí)被看作社會(huì)主義財(cái)政的體現(xiàn)，“建設(shè)性財(cái)政”是其突出特征。全能型財(cái)政既集中了社會(huì)財(cái)富，在短期建立了工業(yè)體系，又造成私人產(chǎn)品匱乏，社會(huì)缺乏活力等問題，在上世紀(jì)70年代末難以為繼。

(二)干預(yù)型財(cái)政的第一階段(1978年—1998年)

改革開放后，我國(guó)從全能型財(cái)政模式逐步退出，實(shí)行干預(yù)型財(cái)政。政府主動(dòng)放開培育市場(chǎng)，甩掉一部分社會(huì)“包袱”。市場(chǎng)在配置中處于基礎(chǔ)性地位，政府應(yīng)開展宏觀調(diào)控的觀念逐漸被接受。財(cái)政干預(yù)主要體現(xiàn)為安排大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，政府是社會(huì)投資的主要來源，財(cái)政對(duì)建立價(jià)格機(jī)制提供支持，建立所得稅制，擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)留成，增加地方財(cái)政自主權(quán)。和財(cái)政改革實(shí)踐相對(duì)應(yīng)的是，1980年代的財(cái)政理論界，將“建設(shè)性財(cái)政”看作當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政應(yīng)具有的典型特征。1990年代出現(xiàn)“雙元財(cái)政論”，認(rèn)為我國(guó)財(cái)政由“國(guó)有資本財(cái)政”與“公共財(cái)政”兩部分組成，“國(guó)有資本財(cái)政”體現(xiàn)我國(guó)建設(shè)性財(cái)政的特征，“公共財(cái)政”是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政類型。

(三)干預(yù)型財(cái)政的第二階段(1998年—2013年)

1998年開始，財(cái)政實(shí)踐中正式將建立社會(huì)主義公共財(cái)政體制作為財(cái)政改革的目標(biāo)，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的資源配置作用，不再堅(jiān)持財(cái)政的“建設(shè)性”特征，代之以“公共性”特征。市場(chǎng)失靈被作為政府及財(cái)政介入經(jīng)濟(jì)生活的前置性條件，提供公共品框定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政活動(dòng)的范圍。建設(shè)“公共財(cái)政”的過程，被看作一個(gè)財(cái)政從競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)退出，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程；又是一個(gè)干預(yù)社會(huì)生活、建立社會(huì)保障體系的過程；還是一個(gè)對(duì)戰(zhàn)略性投資、技術(shù)創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)化干預(yù)的過程。財(cái)政干預(yù)的主要方向?yàn)楦纳坪捅Ｕ厦裆?，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等成為這一時(shí)期增長(zhǎng)最快的財(cái)政投入方向，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政投資急速下降，“民生財(cái)政”成為這一時(shí)期干預(yù)型財(cái)政的典型特征?！半p元財(cái)政論”消退，公共財(cái)政論成為主流財(cái)政理論。

(四)治理型財(cái)政的建設(shè)(2013年—至今)

2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)上，提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中，應(yīng)配套建立現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政改革進(jìn)入新階段。新時(shí)期對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識(shí)，由改革開放以來的彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，到關(guān)注政府失靈問題；對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)，由改革開放以來的“有效+失靈”并存論，到重視其與政府、社會(huì)組織的分工協(xié)作；對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，從改革開放中被漠視，到重視其不可替代性。推進(jìn)財(cái)政現(xiàn)代化，不僅需要發(fā)揮好市場(chǎng)和政府的作用，而且應(yīng)發(fā)揮社會(huì)組織在提供混合公共產(chǎn)品方面的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督功能。我國(guó)試行的參與式預(yù)算、向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)、公私合作的PPP模式等，都體現(xiàn)了同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)、政府和社會(huì)三者優(yōu)勢(shì)的追求，使財(cái)政具有治理型財(cái)政的特征。近年來，“公共財(cái)政”逐漸從流行財(cái)政語匯中淡出，但財(cái)政理論界對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的分工協(xié)作日益關(guān)注，預(yù)示著我國(guó)財(cái)政研究進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。

四、治理型財(cái)政的特征

治理型財(cái)政，是市場(chǎng)機(jī)制和法治政府良性運(yùn)行基礎(chǔ)上，將政府從包辦市場(chǎng)失靈事務(wù)中解脫出來，借助政府之外的社會(huì)力量，開辟提供公共服務(wù)的新渠道，建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織的合作互補(bǔ)關(guān)系，共同為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。治理型財(cái)政具有如下特征：

(一)主體多元性

治理型財(cái)政的主體，不再僅僅是代表公共權(quán)力中心的政府，而是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織三方面力量通過分工合作機(jī)制形成的新財(cái)政主體。政府是財(cái)政活動(dòng)的核心主體，提供核心公共產(chǎn)品，大量的準(zhǔn)公共品通過政府與社會(huì)組織協(xié)作提供。不同層級(jí)、不同類型的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、社會(huì)組織等，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)與提供公共產(chǎn)品。宏觀方面的全局性的公共產(chǎn)品提供由政府承擔(dān)，微觀方面的局部的公共服務(wù)可以委托社會(huì)組織完成，運(yùn)用市場(chǎng)化手段促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

(二)公共參與性

治理型財(cái)政運(yùn)行過程中，決策過程體現(xiàn)出公共參與的特征，執(zhí)行過程中涉及不同的參與方，政府與企業(yè)、社會(huì)組織等處于平等協(xié)作的地位，公共品提供的績(jī)效受到當(dāng)事方和社會(huì)公眾的監(jiān)督。政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織、企業(yè)的關(guān)系是平等的合作伙伴，公共品的提供和生產(chǎn)中引入多元競(jìng)爭(zhēng)。

(三)公益性與回應(yīng)性

治理型財(cái)政在滿足公共需要的過程中，參與的政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織不以所在組織的利益最大化為追求目標(biāo)，收益最終由更廣泛的居民享受。政府在服務(wù)公益過程中，不再是高高在上的“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，而是“企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”，政府公共服務(wù)以“顧客”為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。

(四)績(jī)效性

財(cái)政活動(dòng)由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效，財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任成為關(guān)注的核心。不僅重視投入，更重視財(cái)政活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，重視公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，進(jìn)而重視財(cái)政的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，重視賦予基層人員職、權(quán)、責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給基層人員充分的自主權(quán)，以適應(yīng)多變的外部環(huán)境和公眾需求。

(五)法治性

治理型財(cái)政的行為規(guī)則，建立在法治化的軌道上。政府依法理財(cái)，企業(yè)、社會(huì)組織及公眾個(gè)體等依法參與，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展籌資、提供公共品、公共監(jiān)督等活動(dòng)，促進(jìn)財(cái)政活動(dòng)的高效、公正與公平。

五、對(duì)我國(guó)治理型財(cái)政建設(shè)的建議

治理型財(cái)政是新生事物，其發(fā)展建設(shè)需要新公共管理建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)等基礎(chǔ)條件，也需要進(jìn)行政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理型財(cái)政，是在市場(chǎng)主導(dǎo)→市場(chǎng)失靈→政府干預(yù)→政府失靈→多元合作的財(cái)政主體自然演化，經(jīng)歷了夜警型財(cái)政→干預(yù)型財(cái)政→治理型財(cái)政的長(zhǎng)時(shí)間磨合過程，在演化中夯實(shí)了市場(chǎng)和法治文化基礎(chǔ)。我國(guó)正在建設(shè)的治理型財(cái)政，是在模仿趕超過程中，經(jīng)過政府統(tǒng)攬→引入市場(chǎng)→市場(chǎng)失靈→政府干預(yù)→多元合作的財(cái)政主體塑造，從全能型財(cái)政→干預(yù)型財(cái)政→治理型財(cái)政的發(fā)展時(shí)間較短，市場(chǎng)和法治文化基礎(chǔ)并不牢固，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織發(fā)育不完善。在學(xué)習(xí)創(chuàng)新中，我國(guó)治理型財(cái)政建設(shè)，需要培育市場(chǎng)，完善法治政府，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，發(fā)揮好社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的作用。

(一)提高社會(huì)組織化程度，推進(jìn)事業(yè)單位改革

社會(huì)組織具有整合公眾意見、提高公共需求表達(dá)效率、增強(qiáng)公共服務(wù)提供能力等作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)社會(huì)組織以單位為主要形式，區(qū)域局限明顯，專業(yè)化程度低。改革開放以來，社會(huì)組織發(fā)展很快，但與完善國(guó)家治理的要求相比，發(fā)展仍不充分，單位制時(shí)期的局限仍很明顯，與政府、企業(yè)的組織化程度相比，弱勢(shì)明顯，難以發(fā)揮其對(duì)政府和市場(chǎng)的補(bǔ)充和制衡作用。應(yīng)運(yùn)用稅收優(yōu)惠和財(cái)政撥款資助，依法發(fā)展社會(huì)公益性和互益性組織，提高社會(huì)組織化程度，為治理型財(cái)政建設(shè)打下牢固基礎(chǔ)。我國(guó)特有的事業(yè)單位，在政府部門管理下從事公共服務(wù)，不以贏利為目的，一般具有知識(shí)密集的特點(diǎn)，財(cái)政進(jìn)行全額或差額撥款，具有社會(huì)組織的特征。但與典型的社會(huì)組織相比，自主性不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)性不足，存在效率不高、冗員充塞等問題。加快事業(yè)單位改革，與政府機(jī)構(gòu)脫鉤，政事分開，成為政府依法資助的自主運(yùn)作社會(huì)組織，與其他社會(huì)組織開展平等競(jìng)爭(zhēng)，參與公共服務(wù)提供，在治理性財(cái)政建設(shè)中具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

(二)堅(jiān)持民眾需求導(dǎo)向，循序增加不同主體的財(cái)政參與機(jī)會(huì)和渠道

治理型財(cái)政建設(shè)，應(yīng)鼓勵(lì)公民表達(dá)公共利益趨向，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會(huì)組織的良性互動(dòng)，將有序的公民參與納入財(cái)政決策之中。建立扁平化的財(cái)政層次，細(xì)化不同財(cái)政級(jí)次的財(cái)權(quán)和責(zé)任，增強(qiáng)基層政府機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)、社會(huì)組織相機(jī)抉擇的機(jī)動(dòng)能力。公共產(chǎn)品、混合公共產(chǎn)品由企業(yè)生產(chǎn)，公共服務(wù)由社會(huì)組織提供更有利于提高效率的，政府應(yīng)逐步讓渡出來，使政府機(jī)構(gòu)可以在核心公共產(chǎn)品的提供中發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)。完善政府購(gòu)買公共服務(wù)政策，支持社會(huì)組織在提供公共服務(wù)實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷探索政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)與提供中的分工協(xié)作方式。

(三)提高公共部門信息公開化程度

由強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)的干預(yù)型財(cái)政向多元主體合作的治理型財(cái)政過渡，伴隨著公共部門信息公開化程度的提高。政府權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和侵犯性，必須受到體制內(nèi)外的制約和監(jiān)督。體制內(nèi)監(jiān)督通過政府內(nèi)部分權(quán)制衡“以權(quán)力制約權(quán)力”來實(shí)現(xiàn)，體制外監(jiān)督通過“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會(huì)制約權(quán)力”來實(shí)現(xiàn)。加快制訂政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，清晰界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界。提高公共部門信息透明度，使不同部門容易發(fā)現(xiàn)自身在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給中優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，為提高供給效率創(chuàng)造條件。

(四)提高財(cái)政治理法治化水平

財(cái)政活動(dòng)的法治化水平，是治理型財(cái)政建設(shè)的基石和保證。健全的法律法規(guī)，是政府、市場(chǎng)發(fā)揮積極作用的保障，也是社會(huì)組織有效參與公共產(chǎn)品供給的制度保障。我國(guó)已經(jīng)開展的參與式預(yù)算、通過政府采購(gòu)購(gòu)買公共服務(wù)、PPP融資建設(shè)模式等探索，都體現(xiàn)了治理型財(cái)政的精神，應(yīng)及時(shí)總結(jié)，經(jīng)驗(yàn)證的科學(xué)高效的做法應(yīng)以立法的方式固定下來。

(五)積極汲取發(fā)達(dá)國(guó)家治理型財(cái)政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

現(xiàn)代化進(jìn)程從西歐國(guó)家發(fā)端，依地緣距離和市場(chǎng)拓展逐步波及全球。發(fā)達(dá)國(guó)家在幾百年的政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系調(diào)試中，探索出國(guó)家治理的新經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展出治理型財(cái)政。我國(guó)作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，在開展治理型財(cái)政建設(shè)方面要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國(guó)情積極創(chuàng)新，加快變革，避免走彎路，是十分必要的。改革開放以來，我國(guó)對(duì)公共財(cái)政理論的研究，在學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政理論基礎(chǔ)上取得巨大進(jìn)步，推動(dòng)了我國(guó)的財(cái)政改革實(shí)踐。在開展治理型財(cái)政理論研究中，不僅應(yīng)在市場(chǎng)失靈論基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)財(cái)政范圍，確認(rèn)公共產(chǎn)品的提供作為財(cái)政的主要任務(wù)；而且很有必要從政府失靈論出發(fā)對(duì)財(cái)政干預(yù)保持警惕，結(jié)合國(guó)情消化公共選擇和公共治理理論，完善財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

〔1〕崔潮.論中西財(cái)政形態(tài)的演化[J].財(cái)政研究，2012，(6):26-30.

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【責(zé)任編輯王東偉】

F810.2

A

1672-9544（2016）10-0029-06

2016-08-17

崔潮，財(cái)政稅務(wù)系教授，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。