基層人大代表選舉中的政治參與態度分析

呂秀軍

我國憲法規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。通過這一根本制度的建設，廣大人民群眾積極投身其中，選出自己的代表，參加國家政治生活，行使自己的政治權利。作為這項制度關鍵環節的選舉活動，既是公民政治參與的最基本方式，也是社會主義民主政治的基礎，能夠充分體現社會主義民主的本質。同時，選舉法第一章第二條中規定：不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。因此，這一層面的選舉活動，便成為衡量公民政治參與程度的重要標尺。

一、概念的厘清：代表選舉與政治參與

（一）代表選舉

作為一種政治現象，選舉具有公共選擇的行為特征，是一種具有公認規則的程序形式，簡單地講，就是公眾從多數人中選擇出少數人擔任一定職務來管理公共事務。在《布萊克維爾政治學百科全書》中對選舉給出了這樣的解釋：現代的“選舉”（election）可以被定義為由某種程序的、司法的和具體的行為構成的一個整體，其主要目的是讓被統治者任命統治者[1]。放眼全球，當下任何一個國家都不愿意被冠上獨裁的帽子，此時能夠或者容易體現民主政治因素的選舉制度普遍地為各主權國家所采用，作為代議制的根基，選舉制度在新的歷史時期里不斷發揮著本身應有的巨大作用并促使其向更加合理的方向邁進。我國也不例外，從原始的禪讓民主到封建社會的“察舉、薦舉”，再到如今的社會主義選舉，選舉的形式和實質都發生了翻天覆地的變化，但其作為民主政治的防腐劑的作用一直未變，選舉的實現路徑也是向著光明與開闊的方向不斷前進的。時下中國的社會現實，所面臨政治體系的改革與政治生態的重構，需要逐漸地加強社會公平正義理念的重塑，并獲得權力的合法性，最終得到民眾的充分認可。因此，“加強國家控制、擴大人民政治參與的程度，構建新型政治文化，構成新世紀中國政治發展的主題。”[2]

（二）政治參與

談到政治參與，雖然各種觀點和學說對其理解和認識有所不同，但有一點是每個學說都必須承認的，即作為這一政治活動的主體的公民們都需要用合法的途徑，試圖影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程。其參與的方式也多數表現為投票、選舉、接觸 [3]。政治參與同時影響到合法性，因其以公民對于國家的政治認同為心理條件這一前提，對國家的認同在一定意義上來說就是對政治統治的承認，也就是對政治統治合法性的認可?；貧w現實，隨著改革開放的逐步深化，公民政治覺悟和參政意識的持續提升，政治參與要求的擴大導致了對傳統政治社會秩序構成挑戰，傳統的政治參與渠道已經不能滿足社會政治參與的需求；作為普遍存在的社會政治現象，給予的關注和重視并未與客觀的需要相吻合，合法參與的性質和形式并沒有因為這種政治參與擴大的要求而發生相應的制度性改變。被動的參與方式依然無法從根本上向主動的積極參與轉變，政治認同度不高，心理上的冷漠仍舊存在，將政治參與納入到社會主義民主政治法治化的軌道并使之推動社會進步的任務仍需時日。

二、現實政治狀況

（一）充滿激情：選舉機構的政治熱忱

不同于國家和省市一級，《選舉法》對基層人大代表選舉作出了特殊的規定，即基層人大代表選舉需要設立選舉委員會來主持本級人民代表大會的選舉活動，還要履行選區劃分、選民登記、確定候選人、主持投票和公布當選代表名單等職責。由此可見，選舉委員會作為選舉機構在整個換屆選舉過程中扮演著重要的角色?？v觀最近幾次的基層人大代表換屆選舉，在當地選舉委員會的指導下，選舉機構充當活動的先鋒隊，表現出極高的積極性。以大慶市讓胡路區為例，2011年的換屆選舉日，該區共設立了7個集中宣傳點，出動了宣傳車10臺、制作宣傳板180塊、彩旗200面、條幅244條、設置換屆選舉咨詢臺16處、下發換屆選舉知識宣傳單5萬余份，9個秧歌隊分布在各個宣傳點，共有200余名工作人員直接參與了這項活動。又如，福州市鼓樓區在換屆選舉各階段過程中，廣泛動員轄區機關、企事業單位、商家結合選舉的不同階段，利用LED電子顯示屏廣泛宣傳換屆選舉的相關內容，并經常深入轄區單位、居民家中，強化宣傳，釋疑解惑。由此可見，在換屆選舉活動中，作為活動的推手，選舉組織機構都能夠積極利用各種方式、借助各種手段進行宣傳與推廣。

（二）競爭選舉：候選人的參選熱情

“沒有競爭的選舉是不完整的選舉”[4]。缺少競爭，選舉也就失去了本身的味道，體現不出民主政治的本質?！懊裰髡蔚暮诵某绦蚴潜唤y治的人民通過競爭性的選舉來挑選領袖”[5]。從選舉活動出現之始，競爭這一因素便孕育其中，并適時地推動選舉逐漸走向公正公平。

回望中國社會，伴隨著改革開放歷史新時期的到來，選舉活動也隨之發生著深刻的變革，20世紀90年代初，作為國家文化代表首屈一指的北京大學18名學生候選人通過張貼大字報、進行辯論、回答提問、發表演講等方式參與競爭，一名研究生以57%的得票率當選為海淀區人大代表。之后，頗具代表性的四川瀘州的曾建余通過“請投我一票”競爭活動成功當選。21世紀的第一個換屆之年，北京區縣人大代表換屆選舉通過業主、學生、律師等數十位候選人的登臺競爭，實現了換屆選舉活動“有史以來最熱情澎湃、最驚心動魄的過程”。作為特區，深圳在經濟領先的同時，市民的參政議政水平仍舊不甘落后。在上一次區級人大代表選舉涌現出肖幼美、吳海寧、鄒家健等十幾位“自薦候選人”，并第一次出現了競爭海報，使深圳區級人大代表選舉成為全國人民關注的焦點。在肖幼美第一個貼出競選海報后，他們相繼自薦參選，在人大代表選舉中找到了政治參與的程序化途徑。

競爭性選舉現象的大量涌現，表現出公民政治參與意識的提高及政治發展中普通百姓樸素政治意愿的外化，經濟體制變革的影響開始日益明顯地在政治領域里顯現出來，經濟基礎對上層建筑的根基性作用彰顯，經濟變革和政治變革逐漸融合，人民的民主訴求已和自己的利益聯系起來，民主意識有了堅實的現實基礎。

（三）漠不關心：多數選民的現實表現

與選舉機構的熱火朝天和候選人的積極競爭不同，有行使自己權利的選民對待選舉的眾多環節多數持一種淡漠、消極、不愿參與的態度。這一現象突出表現在兩個群體之中，一是大學校區所在選區的選民，即主要指大學生群體。參與基層人大代表選舉投票對于年滿十八周歲并且擁有選舉權的大學生來說是必要的，當下的大學生應該是具有選舉資格的一個高素質、高層次、高使命感的群體，當然這也是應當的。身為未來社會的生力軍和年輕力量，積極地參與政事活動，無論對于學生群體本身或是整個社會的政治民主化進程都是有益的。但現實的情況卻和我們的期盼大相徑庭，以大慶師范學院為例，作為一個普通本科院校，由于受學科設置和地域因素的限制，大慶師范學院的在校學生數量不大，截止到上一次換屆選舉選民登記統計時，擁有選民數8054人，選舉日當天共參加投票選舉的參選率據官方統計為97%。但許多學生嚷著“連選票什么樣都沒見過”，候選人是誰他們作為選民也一無所知，更有甚者直接拋出“關我嘛事，我去食堂”的漠不關心的言辭。另外，以一種戲謔的方式把候選人改為各路明星等情況也不少見，李連杰、劉德華、黃渤等明星的名字也不止一次地出現在選票上。二是農村選區的狀況。受傳統思想和村民自身文化水平影響，一直以來，農民的政治參與呈現一種被動式參與，大多表現為對選舉和其他公共事務不聞不問，漠不關心。通過對大慶市轄區的部分農村村民進行問卷調查發現，43.42%的村民認為此次人大代表換屆選舉與自己無關，32.16%的認為隨大流就好，12.47%的認為人大代表不能代表自己利益，為自己代言，4.2%的認為選人大代表就是選村干部。從數據中可以看出，在多數村民的印象中，人大代表選舉無非是“上面定名單，下面劃圈圈”，誰當代表與個人關系不大。另外，參與選舉的隨意性，無所謂、應付了事的心態與對不正當選舉行為的漠視都是政治冷漠的具體體現。

三、問題出現的原因

這已然作為一種悖論客觀地存在著，基層選舉委員會及其參選者所營造出來的熱火朝天場面與選民選舉時的漠不關心形成了鮮明的對比，其選舉在政治現實中的作用變得越來越弱，“人民代表人民選，選好代表為人民”的政治目的也會改變了初衷。其原因必定是多方面的：除了選民個人因素，利益機制的缺失、選舉制度的缺陷、選舉操作程序的不規范也在一定程度上挫傷了選民政治參與的積極性。此時，選民的參與，很大程度上需要行政力的強制推動，即需要花費大量行政成本促成。

（一）利益機制等內生性動力缺失的影響

基層代表選舉在本質上可以被視為一次對政治、經濟和社會資源分配方式的重新調整，其作為一個政治過程，“與經濟過程一樣，其基礎是交易動機、交易行為”。對絕大多數選民來說，民主意識與利益密切程度相關，利益產生最大的民主意識。選舉民主落到實處就是看能否代表選民利益。而當前基層人大代表的履職能力水平以及真正為民謀利的現實表現決定了選民在選舉階段的期望值不會太高，多數的選民都是抱著漠不關心和無所謂的心態來進行選舉投票的。有的地方需要動員甚至給予物質利益才能保證足夠的參選率。由于選舉結果和自己利益沒有必然關系，許多選民抱著“愛誰是誰”的態度。如果不能在選民和代表之間形成一種穩固的利益關系，選民參與選舉的意識與行動就會大打折扣，有的甚至將參加選舉當作一種負擔而不愿參與。

（二）選舉程序等政策性缺陷的影響

我們都知道，選舉程序是否公正、合理，直接關系著公民選舉權與被選舉權的實現，關系著人大代表作用的發揮，關系著人民代表大會制度的優越性能否充分體現。作為一種政治游戲規則，選舉人大代表的公正與否，在選舉過程中的每一個步驟、每一個環節都應當及時得到監督和評價。如果選民在選舉過程中的意見得不到反映，選舉中出現的問題得不到解決，那么選舉結果往往得不到選民的認同，甚至讓選民產生非理性的逆反心理：認為凡是組織推薦的人全部當選，就認為選舉是不民主的；反之，凡是組織推薦的人落選，選民或代表推薦的人當選，就認為選舉是“民主”的。故而使得本應具有強烈民主訴求和較少功利性的高素質選民群體選舉意識趨于淡漠。

（三）意識期望與選舉文化負面性的影響

一般情況下，公民文化水平高低被認為是衡量民主能力的主要標準。也就是說，受教育程度越高，文化水平越高，民主意識越濃厚，如是公民參加選舉積極程度就應該與其文化素質高低成正比。但通過統計調查發現，文化水平與政治態度的關系并不是多數人所預期的那樣。在現實的基層人大代表選舉中，高素質的選民群體如大學生、文化科研人員在許多場合下表現出的選舉積極性要比所謂文化素質不高的選民群體如農民、工人低得多。這種情況的發生絕非偶然。大學生和科研人員文化素質和對社會現實的關注程度以及對社會深層次政治生態的認知，是出現冷漠心態的直接現實原因。而對民主政治的追求和對政治環境的期望與失望更是深層次原因所在。

四、改進的具體措施

新一輪的基層人大代表換屆選舉工作即將展開，在國家大力進行政治改革的當下，與百姓切身利益息息相關的政治資源面臨著又一次的重新調整。如何改變以往選舉中多數選民的冷漠狀態，由動員式參與轉變為主動參與，形成全民參與的政治和諧景象，推動民主政治建設健康發展，是擺在國家和公民面前的一個艱巨的任務。

（一）建立利益保障機制

“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，追逐利益，是人類社會活動的普遍現象。人類的社會生活，從根本上講就是為了獲取和維護利益，一切合理的利益需求都是被允許的。投放到政治生活領域內，選舉中選民投票的實質，最終的意義就是在于選擇產生能夠真正反映自己意愿的代表，以實現政治權益的最大化。因而，在實際人大代表選舉過程中，應當注重對利益保障機制的建立，使選民將選舉與其利益關聯起來。

具體來說，應該注意三方面：首先，在選舉各階段建立信息公開制度，及時公布選舉具體程序的運作過程，使得選民、候選人及選舉委員會享有對等的政治資源，減少暗箱操作的機會。選舉程序和步驟的公開透明，使選民無論在形式上還是實際中都能夠感受到存在感，能夠增強選民參與選舉的熱情和主動參與其中的積極性。其次，在代表比例的設置中，盡量減少國家機關工作人員在代表中所占的比例。當前，基層人大代表中國家機關工作人員的比例仍然偏高，如此的設置會令選民認為人大代表選舉和在實際工作中都是在為政府代言，代表不接地氣，不是民意表達的主渠道。對基層人大代表比例的設置，應該提高社區居委會人員和在群眾中有威望、會說敢說的居民成為代表。再次，建立加強代表與選民利益聯系的制度。在選舉階段，候選人需要向選民作出承諾，并對提出建議和為民代言進行量化。規定在代表選舉成功后，須定期向本選區的選民介紹履職情況，由選民對代表的述職報告進行民主評議，不合格的代表應由選民聯名進行罷免，使代表真正對選民負責，接受選民的監督，而不是簡單地向人大常委會等機關負責。這樣，選民選出來的代表既是自己選出的，又能由自己罷免，勢必會激發選民積極地參與基層人大代表選舉。

（二）完善法律保障制度，加強執法力度

當下，在各種社會利益主體之間培養出的政治合作博弈的政治心態逐漸增強，不斷要求通過選舉這一制度化途徑謀求政治資源的公平分配，并在文本制度框架內進行突破性嘗試[6]。因此，完善選舉法和組織法等相關法律法規，制定切實可行的地方性法律法規，才能從理論上為保障選舉制度順利實行提供充分的法律依據。在選舉方面，我國同西方國家相比，其規范程度和操作秩序只能算作剛剛起步。而現有法律、法規過于簡單，在實踐中操作性不強，無法適應新時期選舉制度的運行。為此，在充分調研的基礎上，有關部門應該出臺一系列具體的切實可行的條例。例如，應制定出這樣的法規：領導強行內定候選人怎么處理，不執行選舉結果怎么懲罰，不按選舉程序辦怎樣懲治，任意撤換民選代表怎么依法制約，都應明白無誤予以細化規定。這樣有利于選舉活動依法進行，也有利于選民捍衛自己的民主權利。此外，有了細致可行的法律法規，還需要在如何執行上下工夫。在歷次的選舉活動中，為什么違紀活動屢禁不止？其問題的關鍵就是執法不力。為使選舉工作規范化，選舉執法工作一定要整肅，態度要堅決，旗幟要鮮明，觸犯刑律的要堅決制裁，違紀的也決不姑息養奸。往日一好掩百丑的司法之風，要堅決清除。違紀的典型要通過輿論宣傳，讓全社會共同譴責之，做到以一儆百。

（三）加強宣傳，營造良好的外部環境

當然，外部的條件也不容小覷。在基層人大代表換屆選舉中，電視臺、電臺、廣播、報刊等媒體應全力配合，協同作戰。除了大力宣傳法律、法規，表彰先進典型外，各種輿論媒體更重要的是要對一些敢于以身試法的不良分子及其丑惡行徑予以曝光。要運用各種方式，采用各種手段大造聲勢，形成一個認真學習和全面正確貫徹執行選舉法的大氣候，以期形成內外結合的政治優勢，實現代表選舉的全民動員的和諧景象。此外，除卻不利因素，更應該大力表彰選舉工作中的遵紀守法的先進人物和單位。善于運用榜樣和先進的作用，使大家學有方向，趕有目標。對于那些嚴格按選舉程序辦，不徇私情，能充分發揚民主，模范完成選舉任務的典型人物，對于在選舉監督工作中，敢于堅決大膽執法的好干部，樹楷模、多宣傳，使得選舉中的正能量廣泛傳播。改變過去以往選民對選舉工作的負面印象，利用媒體在代表和選民的關系上形成良性循環，為選舉制度的健康發展提供強大的動力。

參考文獻：

[1]戴維·米勒、韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社2002年版，第135頁。

[2]關海庭：《中國近代政治發展史稿》，北京大學出版社2000年版，第359頁。

[3]李凡：《中國基層民主發展報告2003》，法律出版社2004年版，第402頁。

[4]薩繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，三聯出版社1998年版，第4頁。

[5]蔡定劍：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版，第14～15頁。

[6]唐娟：《中國政治選舉發展的宏觀分析》，載《第二屆中國地方治理學術研討會論文集》2004年。

（作者單位：黑龍江省大慶市讓胡路區人大常委會）