地方人大預算監督的實踐與思考

曹子洪

解決預算監督形式化的問題，需要加強頂層設計，統籌規劃，也需要地方積極探索，積累經驗；既要克服無所作為、消極怠工思想，又要防止太過理想化，急于求成。本文結合江蘇省鹽城市人大工作實踐，試圖對當下加強和改進人大預算監督工作作一粗淺思考。

一、解決幾個主要問題

首先要解決思想認識問題，這是前提。盡管預算法、監督法等法律對人大開展預算監督作出了規定，黨的十八大對加強全口徑預決算審查監督提出了要求，但這些規定和要求落實到實際工作中還有一個過程，需要克服諸多困難和阻力，其中首要的一條是思想認識問題，加強預算監督前提是人大領導想干敢干，前提的前提是地方黨委特別是主要領導真正支持人大創造性地履行職責。理想狀況是：有開明的黨委書記，旗幟鮮明地支持人大開展預算監督；有精明的人大領導，理直氣壯地履行人大法定職責。只要領導層面真正重視了，其他問題就迎刃而解，人大預算審查監督就會由程序性向實質性轉變。

其次要推動細化預算編制，這是基礎。過去預算監督不到位的一個重要原因就是預算編制太粗，以致于“內行說不清、外行看不懂”。改變這種狀況，必須把監督關口前移，從預算編制環節入手，督促財政部門建立全口徑預算體系，規范預算編制，早編、細編預算，確保提交人大的一般公共預算支出按功能分類編列到項，按經濟性質分類，基本支出編列到款，提高預算的準確性和可審性。鹽城市2015年實現預算全口徑，提交人大審查的預算草案由原來的幾十頁變成了厚厚幾大本，2016年還督促財政部門首次將城建等項目資金細化到具體項目，如市水利局部門預算除120頁文字說明外，還包括各類表格近200頁。

再次要有效整合各方力量，這是關鍵。自身監督力量不足，是擺在各級人大面前的一個現實問題，目前，江蘇省各省轄市人大財經委員會組成人員一般不足10人，人大常委會預算工作委員會大多只有5～9人，人手少、專業力量不足是普遍存在的問題。一方面，亟需選配一些懂財稅、審計、金融等方面的專業人員，充實到預算工作委員會，加強人大自身力量；另一方面，還要轉變思路，善于“借力”，借助代表、專家及社會力量開展預算監督工作。在代表中篩選一批重點對象作為骨干力量，在財稅、審計等部門選擇一批專業人員作為特邀人員，建立預算審查專家咨詢機構，借“外腦”發揮作用，特別是就一些專業性強的問題征詢專家意見。借助專業力量開展預算初步審查，鹽城市人大已經堅持了10多年，每年抽調10名專業人員，集中一周左右時間進行審查。這樣做，彌補了人大自身力量的不足，提高了審查工作的效率和審查質量。

最后要強化規章制度建設，這是保證。監督法、預算法等法律規定比較原則和寬泛，亟需細化補充，增強可操作性，規范預算監督和管理。當前，在開展部門預決算審查的基礎上，要總結經驗，完善程序，盡快建立規范的預決算初審制度，以此為突破口，進一步完善預算審查監督制度，使人大預算監督工作制度化、規范化。同時，要督促政府及財政部門出臺相關規定，規范各部門和單位的預算行為，把督促解決預算審查監督中存在的問題與促進制度建設結合起來，增強預算約束力。在市財政部門出臺預算編制管理規定、財政資金支出管理辦法等一系列制度的基礎上，2015年市政府又出臺規范政府投資項目管理試行辦法，強化了預算管理的制度約束。

二、抓好幾個重點環節

一是預算初審環節。初審對于預算監督至關重要，必須從頭抓起。一要明確初步審查內容和程序。人大有關機構進行初步審查的是財政部門編制的預算草案初步方案，而不是已經經黨委、政府研究同意的預算草案。在程序上，財政部門應將預算草案初步方案報人大有關機構初步審查，根據審查意見修改后，再報黨委、政府研究。過去先報黨委、政府研究同意再報人大初步審查的不當做法，導致人大初審意見很難被吸收。二要扎實開展初步審查。人大有關機構要邀請部分熟悉預算業務的代表及專業人員聽取財政部門的情況匯報，在了解全面情況的基礎上，對預算草案初步方案進行認真審查，既要審查支出項目，又要審查收入指標；既要審查資金安排的合法性，又要審查其合理性。三要注重審查結果運用。每次初審后，及時把審查意見反饋給有關方面，做好溝通工作，督促整改，不能一審了之。人大有關機構要將審查結果形成書面意見，經主任會議討論后報黨委、政府參考。為深化預算初審工作，2016年初，鹽城市人大抽調10名專業人員，分成總預算組、部門預算組、項目預算組、綜合組四個組，集中一周時間對市本級全口徑預算和10個市直重點部門的預算進行審查，梳理出8個方面20個問題，提出4條建議，形成書面材料報市領導參閱。市委主要領導批示要求財政部門完善預算草案，進一步提高預算編制質量。人大有關機構認真跟蹤督查，推動解決了一批問題。

二是預算執行環節。人大有關機構要加強與財稅部門的日常聯系，了解每月的收支情況，每季度要聽取財稅部門關于預算執行情況的匯報，掌握收支進度及存在的矛盾和問題，做好分析研判，提出意見建議；人大常委會要加強對預算執行情況的審議監督，督促政府及財政部門強化預算約束意識，加強對預算的管理和監督，傳遞壓力和責任，促進各部門各單位堅持“有預算不超支、無預算不開支”原則，不得擅自改變預算支出用途，加強資金管理，提高資金使用效益。鹽城市人大常委會每年7月底、11月底兩次聽取和審議政府關于預算執行情況的報告，督促政府及財政部門加強預算執行管理，提高預算執行的嚴肅性。調研和審議，也為開展預算審查監督打下了良好基礎。

三是預算調整環節。預算法規定，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。預算調整本是很嚴肅的事情，但習慣上被認為是走過場，政府理直氣壯地提請，人大順理成章地批準。在預算執行中，各級政府對于必須進行的預算調整，要及時編制預算調整方案，并說明預算調整的理由、項目和數額。人大有關機構要就調整的合法性、必要性、合理性、真實性等進行審查，依法提出審查意見，為人大常委會審議批準提供參考依據。鹽城市人大明確，預算執行中需作部分調整的，財政部門必須提前將調整方案報人大有關機構審查，由人大有關機構提出審查意見，經主任會議討論同意后，再提請人大常委會審議批準，且預算調整一般在每年的10月份或11月份審議，有效避免調整的隨意性和多次調整。

四是決算審查環節。地方各級人民政府提請本級人大常委會審查批準的本級決算草案要與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出，一般公共預算支出按功能分類編列到項，按經濟性質分類編列到款。人大有關機構要突出重點支出和重大投資項目資金的使用、結轉資金的使用、財政轉移支付安排、超收收入安排等內容，結合政府提出的上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告，審查決算草案是否做到收支真實、數額準確、內容完整，并提出審查結果報告。必要時，人大可以就決算中的重大事項或者特定問題組織調查。鹽城市人大在開展決算審查前，提前與審計部門溝通，把人大關注的重點納入審計方案，2016年還改變以往完全依靠審計部門的習慣，自己組織對市經信委、市水利局兩個部門決算進行了抽審。

三、做好幾個有機結合

一是預算與決算相結合。人大常委會對決算的審查和批準，實質是對年度預算執行情況的結果進行監督，要改變過去重預算輕決算、把預算決算割裂開來變成“兩張皮”的不當做法，堅持預算監督與決算監督并重，把預算監督與決算監督緊密聯系在一起，善于從決算中分析預算數、調整預算數、決算數之間的差異，檢查各部門支出是否按照預算科目執行，找出產生問題的原因，判斷預算收支的科學性、真實性、準確性、完整性，并把決算監督中發現的問題作為下年度預算審查的重點，促進預算審查監督有效開展。只有把預算監督與決算監督有機結合起來，才能更好地發現問題，推動解決問題。

二是審查與審計相結合。人大依法審查批準預算決算，審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督，都是履行法定職責，發揮職能作用。將國家權力機關的外部監督和政府的內部監督有機結合，可以促進政府規范收支行為，強化預算約束，增強人大監督效果。沒有審計，問題查不出，監督就流于形式；查出問題不整改，監督效果就大打折扣。人大要支持和促進審計機關依法加大審計力度，把充分發揮審計監督作用作為加強人大預決算審查監督的重要手段。要加強與審計部門的日常聯系，交流情況，反饋意見，提高審計工作的針對性。對審計查出的問題，人大常委會要向政府提出整改意見，對審計工作報告提出審議意見，并通過聽取和審議政府關于審計查出問題整改情況的報告等形式，加強跟蹤監督，促進問題整改，強化審計約束力。

三是全面與重點相結合。預算審查監督時間緊、工作量大，必須堅持全面審查與重點審查相結合，突出重點內容，抓住主要問題和問題的主要方面，提高工作實效。對預算草案及其報告、預算執行情況的報告，重點審查全口徑預算編制的完整性、合法性、規范性、可行性，以及與預算有關重要事項的說明是否清晰等；對本級決算草案，重點審查預算收支平衡，重點支出和重大投資項目資金、結轉資金的使用情況，超收收入的安排和使用情況以及部門預算制度建立和執行情況等。此外，還要抓好本級人民代表大會批準的預算決議、預算審查報告中所提意見和要求的落實，審計查出問題整改情況的監督，以及預算資金使用績效的監督。

四是專委與專家相結合。預算審查監督是一項法律性、技術性、時效性要求都比較高的工作，各個環節都需要行家里手。目前，江蘇省省轄市都成立了人民代表大會財經委員會和人大常委會預算工作委員會，力量也有所增強，但精通業務的專業人才不多，還很難對預決算實施全面有效的審查監督，特別是一些依靠專門委員會力量還不能有效解決，或者在預算審查的有限時間內一時還難以解決的問題，這就迫切需要借助專家的智慧和力量，邀請專家直接參與預決算審查監督工作，就某些方面提出意見，這樣既能有效地發揮專家的參謀助手作用，提高人大預算審查監督的專業化程度，又能彌補人大專業人才不足問題，提高監督的水平，增強監督的效果。

四、積極探索幾項改革

一是探索預算報告方式改革。現在各地召開人代會時，一般都將關于上年預算執行情況和下年預算草案的報告印發給代表，會上不宣讀、不解釋，而預算草案表數據內容又不詳細，文字說明不清楚，代表想看看不懂，想問找不到人。建議探索由書面報告恢復為口頭報告，在人代會上要作關于上年預算執行情況和下年預算草案的報告，同時安排專門時間就預算草案的主要內容作說明，讓代表更好地理解、審議預算草案。如此重要的內容，在人代會上花點時間作專門報告，還是必要的。

二是探索預算審議方式改革。人代會期間，各代表團審議的重點往往都集中在政府工作報告上，而對預算草案很少顧及，有的代表甚至誤認為只要審議關于批準預算的決議就行了。因此，除各代表團審議外，建議組織開展預算專題審議，邀請政府分管領導出席，財政部門負責人現場解答并聽取意見。召開人代會前，從各代表團選擇部分參加專題審議的代表進行集中培訓，提前熟悉情況，做好審議準備。審議結束后，及時整理好代表建議交政府研究處理。此外，可以探索實行總體審議與分類、分項審議相結合的審議模式，便于代表揚長避短，提高審議質量。

三是探索預算表決方式改革。各級人大會議的表決事項大多實行“一攬子表決法”，選項有贊成、反對、棄權三個。如果代表對預算安排的大部分都同意，但對其中的部分重要項目資金安排不同意，這樣的意見缺少反映渠道，特別是一些合理意見得不到體現。建議探索分項表決、單項表決和部門預算表決制度。比如，對代表意見比較統一的大部分預算進行一攬子表決，提高工作效率；對代表提出意見比較多的部分進行單項表決，表達代表的真實意愿。也可探索分為一般公共預算、政府性基金預算等分項表決，避免因代表對個別部分不滿意而影響整個表決結果，更能起到實質性的監督作用。

四是探索預算信息聯網改革。建立聯網監督平臺，強化信息實時互通，實現人大預算監督常態化。廣東省級和地級以上市已全部實現人大財經委與財政、審計部門的聯網，每一筆支出都進入人大監督的視野，通過這個聯網監督平臺，人大對政府預算執行的日常監督由周期性的報表審閱轉變為實時性的電子信息審閱，由對支出結果的了解轉變為涵蓋各環節的全過程了解。建議學習借鑒廣東的做法，建立完善財政預算支出聯網監督系統，并逐步實現可統計、分析、預警等用途，切實提升人大預算監督水平