地方人大規范性文件備案審查的實踐與建議

陳淑娟

近年來，特別是2012年9月底北京通過《北京市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》以來，筆者一直關注人大規范性文件備案審查工作，也深深感到這項法定監督職權的作用還有很大的發揮空間。這種監督形式的使用雖然比質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定要常見，但又不如聽取和審議專項報告、計劃和預決算的監督、執法檢查等受重視，處于“不上不下”的尷尬境地。

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《決定》在“健全憲法實施和監督制度”中提出，“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。”2015年5月21日，《南方周末》報道了安徽省24家煙花爆竹企業聯名狀告省政府，省政府作出的45號通知行為被法院判決違法的案件[1]，讓人看到了新行政訴訟法生效后，法院可以對規范性文件與具體行政行為一并審查，從而加強規范性文件司法審查的可能性。

在全面推進依法治國的大環境下，加強規范性文件的備案審查，固然應該發揮政府內部的備案審查制度、司法審查制度的重大作用，但更應該依據立法法和監督法等法律的規定，發揮人大常委會在保證憲法和法律實施、維護國家法制統一中的重要作用，通過人大監督，推進規范性文件的規范化，確保政府賴以作出具體行政行為的抽象行政行為合法、合理，從而推動政府依法行政。

一、地方人大規范性文件備案審查的立法和實踐情況

備案審查是一項憲法性制度，也是一項重要的憲法監督制度。憲法第六十二條、第六十七條對全國人大及其常委會監督憲法實施、監督國務院和省、自治區、直轄市國家權力機關的立法行為進行了規定，憲法第一百條、第一百一十六條對地方性法規、自治條例和單行條例報全國人大常委會批準或備案的制度作出了規定。2000年通過的立法法和2006年通過的監督法，進一步對備案審查制度作出了規定。從2000年以來，各省、自治區、直轄市人大常委會陸續制定了規范性文件備案審查條例，對備案審查的范圍、審查程序、處理結果、反饋和公開等進行了規定。

筆者仔細查閱了近30個省區市的地方性法規，發現各地的規定主要涉及下列內容。

1.規范性文件的定義和范圍。在審查范圍上，各地一般都包括政府規章；下一級人大及其常委會的決議、決定；本級政府的決定、命令等。但是，是否將地方“兩院”制定的規范性文件納入備案審查的范圍？大多數地方人大既沒有規定，也沒有要求法院、檢察院制定的文件向本級人大常委會報送備案。部分地方人大明確規定法院、檢察院的文件向本級人大常委會報送備案，如黑龍江、新疆、重慶、河南、安徽等。重慶規定，本規定所稱規范性文件，是指市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院和區、縣（市）人民代表大會及其常務委員會，依照法定職權和程序制定、發布或作出的具有普遍約束力的行為規則的文件的總稱。安徽規定，“人民法院、人民檢察院制定的執行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規范性文件”應當報送本級人大常委會備案。個別地方，如天津規定，市人民政府制定的具有普遍約束力的其他文件，市高級人民法院、市人民檢察院為執行法律、法規和司法解釋而制定的具有普遍約束力的文件，應當抄送備查。

2.被動審查為主、主動審查為輔。實踐中，由于規范性文件的范圍比較廣、數量比較大，承辦審查工作的機構在人力、物力方面普遍不足，對規范性文件的備案審查普遍采取以被動審查為主、主動審查為輔的方式。被動審查的情況主要有兩種，一是本級政府、法院、檢察院，下級人大常委會提出的審查要求；二是其他國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民，可以提出審查建議，由接受備案的機關決定是否審查。目前，在條例中明確寫出“主動審查”的并不多，山東明確規定，“人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構可以對備案的規范性文件進行主動審查，認為規范性文件有本規定第七條所列情形之一的，依照本規定的有關程序處理。”甘肅規定，“具體審查機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。”但實際上，各地的法規和實踐中都是存在主動審查的。比如，天津規定“市人大專門委員會或者市和區縣人大常委會工作機構對規范性文件進行審查，認為存在下列不適當情形的，應當會同備案審查工作機構提出書面審查意見，經主任會議研究同意后，建議制定機關自行修改或者廢止”。根據相關立法情況的說明，這里進行的審查即包括主動審查的內容[2]。由于提出審查要求和審查建議的情況并不常見，目前各地開展備案審查的實踐基本都是主動審查的結果。以北京為例，2013年以來，備案審查辦公室對收到的21件政府規章進行了登記，按照職責分工轉送常委會有關工作機構審查并提出書面審查意見。

3.重點審查制度。大部分省區市并沒有重點審查的規定，但近兩年制定和修改地方性法規的省份則作出了相關規定。如2015年制定的《山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》規定，“對涉及改革發展穩定和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題等方面的規范性文件，也可以通過聽取專項報告、組織視察調研、論證等方式，進行重點審查。”西藏規定，“根據需要可以要求制定機關說明情況或者補充材料；也可以通過召開聯合審查會議、論證會、聽證會、組織視察調研等多種方式進行審查，”“對涉及改革發展穩定和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題等方面的規范性文件，應當進行重點審查。”考慮到備案的規范性文件數量較多的現實，根據人民群眾的關心關注，有針對性地主動開展重點審查是必要的，也是可行的。

4.先督促制定機關自行糾正再行使撤銷權的制度。在審查程序上，各省區市的規定大同小異，一個共同的特征就是，發現備案的規范性文件存在不適當、不適合情形后，首先通過一定的工作程序，督促制定機關自行糾正。一般的程序是，有關專門委員會審查或者研究形成書面審查建議；主任會議研究同意；有關專門委員會向制定機關發出書面審查意見。如果制定機關按照書面審查意見自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程序即告終結。如果制定機關不自行糾正，人大常委會才啟動撤銷程序。這種制度設計，體現了人大寓監督于支持之中的特點，監督的目的是督促政府改進工作。

5.公開制度。大部分省區市都規定了備案審查情況的報告和公開制度，即備案審查工作機構向本級人大常委會書面報告工作情況，常委會將備案審查工作情況印發全體市人大代表，并向社會公布年度備案審查目錄和審查情況。如上海規定，法工委應當每年向市人大常委會報告規范性文件備案審查情況；市人大常委會應當每年將規范性文件備案審查情況的報告印發全體市人民代表大會代表，并將備案審查情況向社會公布。湖北規定，將規范性文件備案審查工作納入常務委員會年度工作要點，每年的常務委員會工作報告應當報告規范性文件備案審查工作情況，接受人民代表大會監督；備案審查工作機構應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會書面報告上一年度規范性文件備案審查情況，并向社會公布年度規范性文件備案審查目錄和審查情況。

目前，全國31個省、自治區、直轄市人大常委會都設立了專門的備案審查工作機構，配備了專職人員，開展備案審查工作。由于重視程度不同、備案范圍不同等因素，各地的工作開展情況并不平衡。查閱2016年初各省區市人大常委會的工作報告，有的省份工作報告對備案審查工作一筆帶過，有的省份則用了較大的篇幅和筆墨。根據各省區市工作報告，主要情況如下：

二、幾項具體建議

備案審查的目的，是確保一切法律、行政法規、地方性法規、規章都與憲法不相抵觸，確保下位法與上位法的規定相一致，維護整個法律體系的統一。現實中，備案審查職權并未得到地方人大常委會應有的重視，規范性文件與上位法不一致，超越法定權限設置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費的情況偶有發生，造成了非常不好的社會效果，勢必會影響憲法和法律法規的權威，削弱人們的法治信仰。圍繞如何加強規范性文件備案審查工作，筆者提出以下幾點建議。

1.統一各省區市關于備案審查范圍的規定

規范性文件到底如何定義，是一個一直存有爭議的問題。有學者考證，“規范性文件”最早出現于1989年的行政訴訟法，該法第三十二條規定，“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”，隨后行政處罰法、行政許可法、行政強制法也都采用了此種用法[3]。行政強制法第十條對法律、行政法規、地方性法規可以設定行政強制措施的情形作出了限制性規定，并明確“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施”。根據“其他”的表述，規范性文件的范圍是包括法律、行政法規、地方性法規等在內的有法律效力的抽象性文件。

至于“兩院”的規范性文件是否應納入審查，2006年出臺的監督法第五章“規范性文件的備案審查”，雖然只有6條原則性的規定，但涵蓋了應當備案的規范性文件類型。其第二十八條明確“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理”。第二十九條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。第三十一條規定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。”這些規定中涉及的，都應當納入規范性文件備案審查的范圍。

2012年2月2日，“兩高”聯合發布《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質的文件，并要求地方“兩院”對于以前制定的文件進行清理，并向最高人民法院、最高人民檢察院報告清理結果。2015年修改的立法法明確規定：最高人民法院、最高人民檢察院以外的其他審判機關和檢察機關不得作出具體應用法律的解釋[4]。有人認為，既然地方“兩院”不能制定具有司法解釋性質的文件，那么這類文件本身即存在違反法定權限，也就不存在備案審查的問題。

筆者認為，“兩院”制定規范性文件的行為事實上仍然存在，只要存在，就應納入監督，通過備案審查，使所有規范性文件的制定都依法、依權限、依程序進行。人大常委會可以就“兩院”規范性文件制定和執行中發現的問題，聽取“兩院”專題報告，加強監督。按照立法法，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，應當在公布后的三十日內報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規。因此，對地方人大常委會規范性文件備案審查的范圍，可以由全國人大常委會研究并作出統一的規定。這種統一，本身就是維護法制統一的體現。

至于實踐中，哪些類型的政府規范性文件應當備案，比如公告、通告、通知、辦法、函等是否都應納入備案審查，筆者認為，無論文件名稱是什么，只要文件的內容符合以下五個特點，就應被視為規范性文件。第一，公開發布的文件，而不是單位內部的文件、標有密級的文件。第二，根據文件的內容，而不是標題中有沒有“決議”“決定”“命令”等字樣，確定是否備案。第三，具有普遍約束力，針對不特定的人和事的文件。第四，可以反復適用，而不是一次性的文件。第五，涉及規范公民、法人和其他組織的權利與義務[5]。至于具體范圍，可由各地根據實際情況，在工作規程中作出規定。如北京市政府及政府辦公廳發文文種主要有五種，根據工作規程，應當報備的是政府令和京政發兩類文件。

2.樹立人大常委會開展備案審查的權威性

2013年5月公布的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》明確，建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。事實上，不僅黨內法規和規范性文件與國家法規、規章和規范性文件的備案審查需要銜接聯動，分散在人大、政府的備案審查工作也需要銜接聯動。

政府備案審查的開展一般早于人大，也形成了比較完善的備案審查機制，可以根據國家機關、社會團體、企業事業組織和公民提出的審查要求或建議進行審查，并向制定機關提出自行修改或者廢止的審查意見。有些省市政府還建立了事前審查、事后備案的制度，把審查作為規范性文件能否通過的前置性條件，這樣的制度設計比規范性文件公布后才向人大常委會備案更具有約束力，因而社會影響力更大。以北京為例，早在2005年10月8日，市政府就制定公布了《北京市行政規范性文件備案監督辦法》，2016年5月又公布了《北京市行政規范性文件備案規定》，廢止了《辦法》，要求報送備案的行政規范性文件應當已經制定機關的法制機構進行合法性審核；對公民、法人和其他組織的權利和義務產生直接影響的行政規范性文件，已經制定機關集體討論；行政規范性文件已經公布。

筆者認為，政府的備案審查屬于內部層級監督，畢竟是自己監督自己，但人大的規范性文件備案審查屬于人大監督的范疇，是人民代表大會統一行使國家權力，“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督的重要內容，更有權威性。現實中，由政府、法院、檢察院向本級人大常委會提出審查要求的情況非常少，主要原因就是“一府兩院”作為規范性文件的主要制定機關，很難由自己發現問題、提出審查要求。建議人大進一步加強規范性文件備案審查制度建設，鼓勵作為行政相對人的公民、法人和有關組織，直接應用規范性文件的法官、檢察官、律師等專業人員，就規范性文件執行中發現的問題及時提出審查建議，同時加強主動審查，用備案審查工作的實效，樹立人大規范性文件備案審查工作的權威性。下一步，應研究建立由黨委牽頭、人大協調、政府參與的備案審查聯動協調機制，加強人大、政府備案審查工作之間的協作配合，建立審查線索轉送、征求意見、信息溝通等制度。

3.加強實質性審查

從目前各地備案審查的結果看，審查合格率很高，發現問題、督促制定機關自行糾正的情況較少，人大常委會啟動撤銷程序予以撤銷的更是寥寥。在一些省市相關工作情況的通報中，備案審查工作存在的主要問題是不能按時報備、規范性文件的報備格式不夠規范等問題。如遼寧省人大常委會辦公廳發布的《2014年省人大常委會規范性文件備案工作情況的通報》中，指出審查率達到100%，未發現存在不合法或者不適當情形需要繼續審查的規范性文件；福建省人大常委會2014年度共收到報送備案的規范性文件93件，除有2件不屬于備案范圍外，其余91件中，經審查90件未發現合法性問題，有1件存在與上位法不一致情形[6]。而存在的問題，則是不能按照相關規定在規范性文件公布之日起一個月內報備，部分報備機關沒有按要求于一月底前將上一年度規范性文件的目錄報送省人大常委會辦公廳備查，一些規范性文件的報備格式還不夠規范等形式和程序問題。

筆者認為，按照目前的相關規定，規范性文件備案審查主要審查的是一致性和合法性問題，即是否同憲法、法律、行政法規和地方性法規相抵觸；是否同本級或者上級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸；是否超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權利，或者增加公民、法人和其他組織義務；是否違背法定程序；等等。許多省市的法規都有兜底條款，即“依法應當予以撤銷的情形”。實踐中，隨著整個社會依法辦事的理念越來越強，政府法制部門也加強了對行政規范性文件的合法性審查，這種明顯可見的與上位法不一致，限制或剝奪公民、法人和其他組織合法權利的“硬傷”越來越少。

因此，地方人大常委會在開展合法性審查的同時，更需要加強的是合理性審查。比如，規范性文件的制定是否必要，制度設計是否符合公平正義法則，是否考慮了法律目的以外的因素或追求，是否有違事物客觀規律，是否符合當地經濟社會發展的實際等。2013年11月，有公民就《〈北京市見義勇為人員獎勵和保護條例〉實施辦法》提出審查建議，認為《實施辦法》對見義勇為行為規定“30個工作日”的申請時限，有違《條例》的立法本意且相抵觸，建議予以修改或廢止。北京市人大常委會主任會議研究提出審查意見認為，制定《條例》及其《實施辦法》，是為了獎勵和鼓勵見義勇為行為，弘揚正氣，在全社會倡導正確的價值觀，建議市政府廢止相關規定。最終，市政府修改了《實施辦法》，廢止了相關時限規定，并對若干其他條款進行了修改完善。筆者認為，這種審查更能夠發現規范性文件實施中不合理的地方，更符合公平正義、以民為本的立法原則，值得提倡。

4.督促政府完善規范性文件清理制度

我國規范性文件的數量十分龐大。到2014年9 月，我國已制定現行有效法律242件、行政法規737 件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800 多件。規范性文件的數量就更大了。據《瞭望》雜志報道，從1949年到2013年，國務院發文約3萬件。國務院從2015年起，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，先后宣布489件和506件國務院文件失效。2015年，重慶人大常委會開展了對政府規范性文件備案審查工作的專項評議，督促市政府及部門、區縣政府對直轄以來出臺的規范性文件進行了全面清理，共廢止規范性文件7105件，數量之龐大可想而知。

許多地方政府也都建立了規范性文件清理制度，如《上海市行政規范性文件制定和備案規定》明確，制定機關應當規定規范性文件的有效期；有效期屆滿，規范性文件自動失效。根據上海的規定，規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由。未明確有效期的，其有效期為5年。規范性文件的名稱為“通告”的，有效期自施行之日起一般不超過1年；未明確有效期的，其有效期為1年。規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年；未明確有效期的，其有效期為2年。這種有效期制度值得推廣和借鑒，也便于對文件進行清理。

建議地方人大常委會加強對政府規范性文件制定和實施工作的監督，督促政府適時開展文件清理工作。應當清理的規范性文件可以包括：因法律、法規、規章和國家政策的調整、廢止而與其規定不一致或者缺失依據的；與新制定的法律、法規、規章和國家政策的規定不一致的；調整對象已不存在的；與相關規范性文件相互抵觸的；含有地方保護、行業保護等不適當內容的；不適應經濟和社會發展需要的；與政府職能轉變的要求不一致的；等等。總之，就是督促政府根據本區域經濟社會發展進程和法治建設進程，適時修改、廢止與形勢不相適應的規范性文件，避免這些“過時”的規范性文件仍然能夠成為行政或司法依據，維護公民、法人和社會組織的合法權益。

5.綜合采用多種監督形式

規范性文件備案審查不應該是一個孤島，而是和常委會各方面工作緊密聯系的。針對立法、監督工作中發現的規范性文件存在的問題，常委會可以主動開展審查工作；備案審查中提出的審查建議，也可以成為下一步修改相關立法的重要意見來源。2015年，重慶市人大常委會開展了對政府規范性文件備案審查工作的專項評議；四川省人大常委會審議了開展規范性文件備案審查工作情況報告。北京市人大常委會也在工作中提出，有關專門委員會或者常委會工作機構可以結合法規立項論證、立法后評估、聽取和審議專項工作報告、執法檢查、代表議案督辦、代表建議辦理等常委會工作，對有關規范性文件進行審查。建議人大常委會創新工作思路，綜合采用多種監督方式，加強規范性文件的備案審查工作。通過將備案審查工作列入常委會工作計劃、年度備案審查工作情況向常委會報告并向社會公開等制度，促進備案審查工作向縱深拓展。

注釋：

[1]《紅頭文件也可能違法？》，載《南方周末》2015年5月21日第2版。2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉發省安監局等7部門署名的第45號文件：《關于煙花爆竹生產企業整體退出意見的通知》，要求全省75家煙花爆竹企業在2014年12月31日前全部關閉。2015年4月20日，合肥市中級人民法院判決認為，煙花爆竹生產企業整體退出雖然屬于產業政策調整范疇，但調整應當符合法律法規的規定，不能因此損害相對人的合法權益，“確認安徽省政府作出45號通知行為違法”。

[2]關于《天津市人民代表大會常務委員會和區、縣人民代表大會常務委員會審查監督規范性文件辦法（草案）》的說明，

http：//www.tjrd.gov.cn/rdzlk/system/2008/12/01/000005108.shtml，訪問時間：2016年9月13日。

[3]黃金榮：《“規范性文件”的法律界定及其效力》，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=10042，訪問時間：2016年9月14日。

[4]《規范性文件備案審查的幾個重要問題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問時間：2016年9月12日。

[5]《規范性文件備案審查的幾個重要問題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問時間：2016年9月12日。

[6]《關于2014年度備案規范性文件審查情況的報告》，福建人大網，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/68-93646，訪問時間：2016年9月12日。

（作者單位：北京市人大常委會研究室綜合處）