教育管辦評分離與政府治理方式的變革

周家榮+黃子鈺

摘 要：推進教育管辦評分離是當前教育改革發展的重要戰略，也是現代治理格局下政府教育治理方式轉型的現實訴求。教育管辦評分離進程和政府教育治理方式緊密相聯，大致經歷了萌芽啟動、逐漸推進和深入推進三個階段。政府教育治理方式也逐步從注重“行政管理”“行政管理和學校辦學”轉型為注重“行政管理、學校辦學和社會評估”。國家治理體系和治理能力現代化的建設，促動了教育管辦評分離的深入發展，更加快推進了政府教育治理方式向善治發展，這就需要縱向上加大中央政府向地方政府和學校的放權；橫向上加大教育權力向社會的讓渡；在權力內部，強化核心權力，加大其他權力的下放。

關鍵詞：教育管理；現代治理；管辦評分離；權力下放；權力讓渡

中圖分類號：G40-058； 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0079-05

Abstract：Promoting the detachment of management， practice and evaluation in educational administration is an important strategy for the current development of education reform. It is also a realistic appeal for the transformation of educational administration mode in the framework of modern educational governance. The progress of detaching management， practice and evaluation in educational administration is closely related to the educational governance by the government， and it has experienced three historical periods： the starting period， the gradual propulsive period， and the full sublimation period； government education governance has gradually shifted from focusing on “administrative management” and “administrative management and school-running” to focusing on “administrative management， school-running and social assessment.” The construction of modernization of national governance capacity has promoted the detachment of management， practice and evaluation in educational administration， which further promotes the education administration by the government to good-governance； that is， a shift from the vertical devolvement of the central power to local government and schools， from the horizontal transfer of the education power to society. As for the administrative power， the core administrative power should be strengthened and other minor administrative powers should be devolved.

Keywords：education management； modern governance； detachment of management， practice and evaluation in educational administration； devolution of administrative power； transfer of administrative power

黨的十八屆三中全會提出了深入推進管辦評分離的重要戰略。這個戰略構想對進一步明晰政府權力內涵和邊界，加快政府權力下放和權力重構，構建政府、學校、社會之間新型關系，提高政府權力運行績效，推進國家治理體系和治理能力現代化建設有著重要的理論和實踐意義。

一、教育管辦評分離的理論基礎和基本內涵

（一）理論基礎

現代治理理論強調多元化、多樣性，這是政府權力運行的重要基礎，也是教育治理的重要基礎。現代治理不僅強化政府在國家權力運行中的重要意義，也同樣重視市場法則在社會運行中的重要作用，特別在政府失敗論、市場失靈論的影響下，社會權力的重要性越來越得到重視。20 世紀90年代，西方發達國家在反思“政府-市場”二分模式基礎上，提出了治理的“第三條道路”，即安東尼·吉登斯所描述的“政治上打破左右二分、經濟上創造混合經濟、行政上分解國家權力”[1]為特征的新治理模式。在這樣的治理模式下，政府、市場、社會的價值在國家權力運行中都得以體現，反映在教育領域中則體現為教育發展的主體是多樣的，政府不是教育發展的唯一主體，政府權力不是教育權力的唯一來源，承擔教育發展責任需要更多的社會主體。

現代治理強調平等性和共同性，這是政府權力運行的重要前提，也是教育治理的重要條件。傳統的政府權力強調權威性和統攝性，不同主體在權力配置中所形成的地位是不同的。在這種模式下，推動教育發展的主要力量是政府權力，不僅政府權力，就連教育權力也具有很強的排他性。在現代治理格局下，“政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務管理”[2]。也就是說，現代治理允許不同權力主體存在交互，他們可以通過平等對話，實現對教育的共同治理，承擔共同的責任。

現代治理強調共生性和合作性，這是政府權力運行的重要保障，也是教育治理的重要訴求。權力生成和運行不是單一的，而是與很多要素緊密關聯的。現代治理不僅重視政府權力的影響，也非常重視社會權力的影響，同時也非常關注個體在社會發展中的權力保障和權力獲得。在個體合作以及社會整體權力和諧中，實現對國家權力的有效支撐。由此引向教育領域，則呈現出“在公共教育管理過程中，由政府和有關公共組織和社會公眾掌握并行使的、用以處理公共教育事物、維護公共教育秩序、增進公共教育利益的強制力”[3]。

（二）基本內涵

教育管辦評分離是現代治理的內在要求，在概念上主要體現三個內涵：

1.關于“管”的問題。教育管理的主體是政府，政府和教育行政部門依據公共權力對教育改革發展進行管理。在現代治理格局下，政府教育管理權限應該逐步下放，逐漸從無限性走向有限性，在此基礎上，明確政府教育管理權力范圍和邊界，防止對其他權力的僭越；同時，轉變“大政府”模式，將更多的權力讓渡給社會和學校，從而建立規范有序的教育管理體制，依法對教育領域進行有限管理。

2.關于“辦”的問題。學校要成為真正的辦學主體，首先必須享有充分的自主權，這就意味著政府逐漸要從管理者與辦學者角色同一，轉向管理者與辦學者角色分開，從過去的全面管理逐漸向依法管理、宏觀管理；作為辦學主體的學校要積極適應角色自主性發展的現實需要，加快完善學校內部治理結構，逐步提高自我管理能力。

3.關于“評”的問題。“評”指的是要建立公正、多元、科學的教育評價制度，傳統的教育評估制度是以政府為主導的評估，政府在其中充當“球員”和“裁判”的雙重職能。在現代治理格局下，要積極推進社會評估組織的建設，完善社會評估體系機制，確保對政府教育管理績效、學校辦學水平進行客觀公正評估。

政府管教育、學校辦教育、社會評教育三者之間雖然在概念上有各自的界限，其內涵也有特定的內容和邊界，但它們不是獨立的分散體，而是一個有機聯系的整體，管理、辦學、評價三者之間既有明確的界限也有彼此間的協作互動，因此，不能完全割裂它們之間的關系。管辦評分離的整體框架中，政府一直都是很強勢的一極，而學校、社會權力能否真正落實，關鍵是看政府如何放權及放權的程度。只有政府充分簡政放權，學校才能真正依法依規開展學辦活動，才能實現自主辦學。由于當前社會組組建設緩慢，社會評估一直是管辦評分離這個整體框架中最薄弱的一環，從而也嚴重制約了教育系統的和諧發展。只有在社會評估機構足夠強大、足夠專業，才能更好地為政府教育管理、學校自主辦學提供更加高質量的服務。在推進教育治理體系和治理能力現代化的時代背景下，教育管理方式的轉型，政府教育管理能力提升，學校辦學活力的增強，教育評估專業化發展，都迫切需要深入實行教育管辦評分離，更好地促進管理權力、辦學權力、評估權力三者之間的和諧發展。

二、教育管辦評分離的邏輯路線和教育治理特點

教育管辦評分離的推進緊隨著我國教育管理體制的發展而發展，而教育管理體制的變革又緊隨著國家權力整體演化。在計劃經濟時期，由于資源配置的統一性和集中性的要求，國家權力運行必然強化統一性，教育體制的統一性不言自明，教育管辦評職能統一在管理權力下，形成“教育管理獨大”的局面。

從1978年改革開放到20世紀80年代末，隨著改革開放和市場經濟的發展，社會資源的配置方式逐步多樣化，國家權力的集中性也慢慢發生變化。中央逐漸向地方放權，政府逐步向教育放權，教育管辦評分離得以萌芽啟動。到21世紀前10年，經過改革開放的深入推進，政府權力逐漸下放，市場在資源配置中的作用逐步顯現，政府與市場博弈穩定格局基本形成，教育權力逐步向社會讓渡，教育管辦評分離在緩慢中逐漸推進。

直到2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱（2010-2020年）》的頒布實施，教育管辦評分離才正式作為重大的發展戰略確立下來，推進教育管辦評分離也達到了一個前所未有的高度，教育管理體制也隨著國家權力體制的變遷，從“教育行政管理”走向了“教育公共治理”。

（一）教育管辦評分離萌芽啟動時期

1978年，改革開放逐步推進了政府權力運行方式變革，國家開始改變權力管得太多統得太死的局面，教育權力也逐漸向學校讓渡，學校自主辦學的積極性得到一定提升。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，明確指出我國教育體制在教育事業管理權限的劃分等方面存在著弊端，并提出把發展基礎教育的責任交給地方，調整中等教育結構，改革高等學校的招生計劃和畢業生分配制度，擴大高等學校辦學自主權，調動各方面積極因素，保證教育體制改革順利進行等方面的教育體制改革措施。在改革開放后的10年間，中央逐步擴大學校辦學自主權，在高等教育領域采取了中央、省區、中心城市三級辦學的體制，除重大方針和宏觀規劃由中央決定外，其他事務由各省、市自行決定；在基礎教育領域實行地方決策、分級管理的管理體制。在這個時期，政府權力和教育權力整體性有了逐漸松動，政府逐漸將管理權力讓渡到地方和學校，這為教育管辦評分離的萌芽啟動奠定了重要基礎，政府教育治理方式逐步由高度注重教育行政管理向注重教育管理和學校自主辦學轉型。但這個時期，國家對教育管理權力如何下放給地方和學校，如何建立具體的教育評價機制并沒有明確規定。

（二）教育管辦評分離逐步推進時期

20世紀90年代初到21世紀前10年，經過改革開放30年的發展，社會主義市場經濟體制也逐步確立，中央也逐步加大了簡政放權，提出了具體的教育權力下放政策和措施。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》，規定“省有權決定地方高等學校的招生規模和專業設置，充分擴大省（自治區、直轄市）的教育決策權和包括中央部門所屬學校的統籌權”[4]。可見，中央在地方政府履行高等教育權力方面，不僅賦予一部分自主權，更充分給予其更多的決策權；在加強學校自主管理方面，中央將部分辦學自主權下放到部分學校。1998年頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出了教育權力下放的三個重要措施：一是推進建立以政府為辦學主體、社會各界共同辦學的體制；二是推進形成中央和省級政府兩級管理、分工負責的新體制，同時強化省級政府的統籌權；三是推進對高等學校的管理權限由中央管理為主向省級和地方管理為主過渡。從1993年的《綱要》到1998年的《行動計劃》，政府教育管理體制有了較大創新，不僅實現了各級各類教育權力的下放，而且還將社會力量納入到教育體系，開啟了一定分權模式下公辦教育和民辦教育共同發展，以及社會各界積極參與教育事業建設管理的新局面。這是一個重大進步，也是教育管辦評分離逐步推進的重要表征。這表明政府教育治理方式已經從注重教育行政管理發展轉型為注重教育管理和學校自主辦學。盡管如此，教育權力下放的程度還沒有取得實質性進展，學校辦學自主權以及社會參與教育評估工作還沒有完全進入國家政策的視野。

（三）教育管辦評分離深入推進時期

十八大以來，現代公共治理全面推進，教育管理體制改革和教育治理也在不斷深入。十八大報告不僅首次提出了“管辦評分離”這個概念，更重要的是將推進管辦評分離提升到國家重大戰略層面上。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，提出了“政校分開，管辦分離”“加快培育社會組織”等重要發展任務，更加表明我國已經逐步加大政府簡政放權的力度，權力重心逐漸向地方政府和學校下移；同時，也加快推進了教育管理權在政府、學校和社會之間的重組和分配。政府、社會、學校之間的角色定位和權能界限也越來越明確，學校的自主辦學權以及社會組織參與教育發展的權力也得到了明確的政策認同。十八屆三中全會以來，特別是在習總書記提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要戰略之后，現代公共治理理念更加深入到教育領域，并引發了推進教育現代治理體系和治理能力現代化建設的新高潮。正如袁貴仁同志在全國教育工作會議上指出的那樣：“大力推進教育治理體系和治理能力現代化，要以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，建立運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局。”[5]如果說簡政放權是推進教育管辦評分離的前提和基礎的話，那么，治理體系和治理能力現代化的建設就將教育管辦評分離提到更加重要的國家戰略和政治戰略層面上。現代治理呼喚教育權力主體的多元化，尊重教育發展主體的多樣性，重視教育主體的參與性和合作性，這給教育管辦評分離帶來重大的歷史機遇，更會將教育管辦評分離推向一個更加深入的階段。同時，政府教育治理方式也從注重教育管理和學校自主辦學發展轉型為注重“管理、辦學和評估”相結合。

三、教育管辦評分離下政府治理方式轉型的路徑選擇

教育管辦評分離的歷史路徑與公共權力變革的歷史路徑相吻合這個規律，不僅證明了公共權力的變革是推進教育管辦評分離的基礎，也回應了教育管辦評分離的力量也必然會對公共權力的變革帶來重要的影響。總體來看，公共權力變遷的軌跡主要有兩個方向，即“縱向上在公共教育體制內部，由中央政府向地方政府、下級組織機構和學校下放權力；橫向上是由公共教育體制內部向體制外部的市場領域和社會領域轉移權力”[6]。為了深入適應教育管辦評分離要求，政府權力實現三個轉向，即縱向上的政府向下放權，橫向上的政府向外學校和社會讓渡權力，權力體系內的政府權力由無限權力向核心權力轉向。這是教育管辦評分離下的政府權力重構的重要路徑，也是政府教育治理方式轉型的基本走向。

（一）縱向上：加大向地方政府和學校的放權

1.下放中央的教育統籌權。統籌權不僅意味著管理權限、決策權限，還更多地體現教育發展的經濟權力、規劃權力和監督權力。下放中央政府的教育權力到省級政府，是權力在縱向上下放的重要一環，這對于擴大省級政府教育權力，激發主體創新活力，強化與權力相當的對等責任，增強教育統籌和規劃能力，提高教育公共服務水平都有重要意義。下放中央的教育統籌權，地方政府就要積極承接本區域的教育統籌權力。具體來講，省級教育統籌權力主要包括以下幾個方面：建立各級各類教育標準，將教育標準作為經費投入、改善辦學條件、教師配備、學校管理等重要依據；強化教育服務的公益性原則，促進公共教育服務均等化，不斷提高公共教育服務均等化水平；在有限的教育資源總量下，盡可能擴大教育資源的覆蓋面，以保障每一個孩子的受教育權利；強化教育資源配置的均衡性和補償性，加強向貧困地區、薄弱學校傾斜教育資源；完善教育與社會系統之間的協調機制，強化教育優化發展戰略，確保教育改革發展的各種保障措施到位。

2.下放學校辦學自主權。在計劃經濟體制下，政府集中了辦學權力和管理權力，管理權力決定了學校的辦學權力，政府教育管理制度是學校管理的重要依據，學校的辦學行為要全面體現政府的意志。要實現管辦評分離、推進政府教育善治，就必須實行政校分開，著力解決政府“不該管”的問題，政府要加快建立教育權力清單管理模式，規范教育行政審批權力，更多地運用法規來約束政府行為，以規劃來強化宏觀指導，以標準來落實教育投入，以政策來調整發展方向，以公共財政來撬動績效，以信息資源來增強服務意識，切實減少對學校過多的直接行政干預，充分保障學校依法辦學、自主辦學；同時，學校要積極承接下放下來的權力，建立相應的權力管理機制和監督機制，確保用好管好這些權力。要加快完善學校內部治理結構，健全學校章程和管理制度，強化依法辦學、民主辦學。

（二）橫向上：加大將教育權力讓渡給社會

“治理活動的主體不一定是政府”[7]，這是現代公共治理的重要理念。因此，政府在橫向上要加大將教育權力讓渡給學校和社會。政府要積極培育專業性的社會組織，鼓勵社會組織參與教育治理。政府要強化購買服務機制，積極將技術性、業務性、服務性較強的項目（權力）委托或下放給專業社會組織和學校。這不僅減輕了政府負擔，提高了政府管理效能，解決政府“管不好”的問題，還有利于增強社會組織的競爭性，提高教育服務的專業性和質量水平。

實行管辦評分離、推進教育善治，政府應該積極構建多中心公共教育供給模式，敢于打破原來由政府壟斷公共教育資源的狀況，鼓勵社會資本參與辦學，拓寬教育資源供給模式。積極構建政府、學校、社會協同治理機制，發揮不同治理主體在教育管理中的不同作用，形成多元化的治理格局，為教育和諧發展提供更多合理性建設，增強推動教育科學發展的合力，形成更加良好的發展環境。強化社會評估的功能，通過實施獨立的社會評估，以發揮教育評估對優化教育管理、改善辦學行為、提高教育質量的重要作用。

（三）權力內：由無限權力向核心權力轉向

1.強化教育督導權。政府在轉移一些權力的同時，就要承擔起新的責任，強化一些核心權力。其中，督導權就是公共教育管理權中政府應該強化的權力。教育督導權，是建立公正規范、高效有序的教育行政管理體制的基本要求， 也是實現管辦評分離的重要保障和前提條件。教育督導權包含對各級政府履行教育職責的督導、對教育資源均衡配置方面的督導、對各級各類學校辦學條件的督導、對各級各類學校辦學水平和教育質量的督導等。教育督導權重點在于督導政府，其次在于督導學校辦學和社會組織參與教育。在政府下放權力和轉移權力的過程中，難免會有投機取巧的機會主義行為，比如“擇校熱”問題、不按規定招生、亂收費、盲目設置專業等。因此，政府強化督導權是非常有必要的。不僅要加強政府對教育政策法規情況的檢查督導，建立各級各類教育督導評估制度，更要加強對學校辦學行為和辦學水平的督導；同時，要建立督導檢查結果公告制度，以保障社會公眾對教育知情權，引導社會公眾參與教育監督。建立督導結果的限期整改制度，以強化對政府權力的約束，提高政府權力績效，保障教育可持續發展。

2.強化教育資源配置權。將教育資源配置建立在維護社會公平公正的價值導向上，著力通過合理化的資源配置手段，滿足社會弱勢群體的最基本教育需求，減少或阻斷因受教育權利差異可能帶來的貧困代際傳遞。作為教育資源配置的重要權力主體，政府要及時對教育市場進行補充和矯正，應該站在宏觀的立場上對區域內教育資源進行合理分配，彌補市場競爭所帶來的弊端。政府要強化教育經費保障能力，依法足額發放原則提供教育經費，確保教育發展的可持續性。政府要全面掌握教育總體發展規模、速度，及時協調區域內各種資源，確保公共教育服務的可行性。政府要強化教育發展的規劃權力，科學制定教育發展戰略規劃，確定各個時期的發展目標和戰略重點。政府要積極推進教育信息公開，加強教育信息資源合理配置，積極引導家長、學校和社會進行合理性教育選擇。

3.強化教育行政立法權。當今時代，是一個從“人治”走向“法治”的時代。推進教育管辦評分離“是構建政府、學校、社會之間新型關系的必經之路，是全面深化教育領域綜合改革的重要內容，是全面推進依法治教的必然要求”[8]。因此，只有強化政府的教育行政立法權，才能更加深入地推進教育管辦評分離。根據依法治國、建設法治型國家的基本要求，積極推進教育法治和教育法制工作，加強教育領域法律和規章制度建設，全面落實依法治教、依法治校。當前，雖然我國已經頒布實施了諸多教育法律法規，也比較全面明確地規定了政府、學校各自的責任、義務和管理權限，但這些法律在數量上是遠遠不夠的，已不能適應飛速發展的社會經濟變化，而且在內容上也比較粗糙，沒有細化，有待進一步具體化。因此，要加快教育立法，通過教育立法工作，才能明晰政府、學校和社會三者之間的權能范圍和界限，才能切實強化政府依法管理，全面維護學校辦學權力，有效保障社會組織的參與權利。

參考文獻：

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