黃河下游河道內(nèi)灘地管理與開發(fā)利用現(xiàn)狀分析

曹恩　孫倩　蘇丹

摘 要：文章針對在黃河河道內(nèi)違法修建永久性建筑物、種植阻水片林、違規(guī)采砂等行為屢禁不止的情況，采取有力措施加強(qiáng)河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理工作。一是增加力量，加強(qiáng)水行政執(zhí)法和監(jiān)管力度；二是積極推進(jìn)河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)劃編制；三是積極向沿黃當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，爭取地方政府的支持。

關(guān)鍵詞：違章建筑；建設(shè)項(xiàng)目管理；水行政執(zhí)法

近年來，隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，黃河河道內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動日益頻繁，不少建設(shè)項(xiàng)目對黃河防洪帶來了不利影響，個(gè)別地方對黃河河道的侵害日益嚴(yán)重，在黃河河道內(nèi)違法修建永久性建筑物、種植阻水片林、違規(guī)采砂等行為屢禁不止。2011年8月，國家審計(jì)署審計(jì)公告，就對沿黃部分地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目違規(guī)占用河道、未按要求進(jìn)行防洪評估、未取得河道主管部門的批準(zhǔn)、部分建筑設(shè)施不符合行洪要求等違規(guī)問題進(jìn)行了公布。針對這種情況，采取有力措施加強(qiáng)河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理工作。管理好河道、使用好河道是一件涉及方方面面的大事。這些問題，一是增加力量，加強(qiáng)水行政執(zhí)法和監(jiān)管力度；二是積極推進(jìn)河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)劃編制；三是積極向沿黃當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，爭取地方政府的支持。為進(jìn)一步河道管理使用及河道整治提供良好的基礎(chǔ)條件。要更加準(zhǔn)確地認(rèn)識新常態(tài)下的治黃發(fā)展形勢，把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和治黃發(fā)展階段性特征，更加自覺地把治黃工作放到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和生態(tài)文明建設(shè)大局中去謀劃，努力構(gòu)建治河為民、人水和諧的發(fā)展格局。

山東省是經(jīng)濟(jì)大省、農(nóng)業(yè)大省，省委、省政府重點(diǎn)實(shí)施的“兩區(qū)一圈一帶”戰(zhàn)略與黃河治理開發(fā)保護(hù)密切相關(guān)。全省現(xiàn)有引黃涵閘63座，萬畝以上引黃灌區(qū)58處，近10年來年均引水60多億立方米。黃河為我省城鄉(xiāng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)及居民生活用水和生態(tài)建設(shè)提供了寶貴水源，全省有12個(gè)市，70余個(gè)縣（市、區(qū)）用上了黃河水，黃河水資源的開發(fā)利用已經(jīng)與山東社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。

1 目前黃河下游窄河道灘地管理現(xiàn)狀

河道內(nèi)的土地存在“三權(quán)”問題（即所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)）。具體到黃河河道內(nèi)的土地，其關(guān)系是非常明確的?！吨腥A人民共和國河道管理?xiàng)l例》第二十條和《山東省實(shí)施〈河道條例〉辦法》第二十六條規(guī)定對河道及其土地的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)進(jìn)行了明確歸屬劃分，土地的所有權(quán)是國家的，不是集體的。管理權(quán)、使用權(quán)是國家授權(quán)的河道主管機(jī)關(guān)的?！叭龣?quán)”關(guān)系及歸屬是清晰的。這在實(shí)際工作中，特別是在治河、治水、管水的實(shí)踐中為黃河河務(wù)部門提供了法律保障。但是近年來，由于受地方保護(hù)主義的影響，河道內(nèi)土地在使用、管理上有偏離有關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象。比如河灘地的權(quán)屬問題一直是一個(gè)概念模糊的問題。現(xiàn)土地使用者認(rèn)為對土地不僅擁有使用權(quán)，也擁有所有權(quán)，凡在工程建設(shè)、管理中涉及到土地問題就會有很多困難和麻煩出現(xiàn)。

2 河道內(nèi)土地的開發(fā)、利用和保護(hù)

管理河道，首先要解決的是對河道內(nèi)土地的統(tǒng)一管理和合理使用問題。只有解決了這個(gè)問題，河道的管理與使用權(quán)才能真正步入正規(guī)化、規(guī)范化的軌道，才能保證河道發(fā)揮行水泄洪輸沙作用。土地作為河道形成第一要素，在管理河道的工作中似乎沒有被認(rèn)識到。河道內(nèi)的土地是有限的，這有限的土地并不能把它只看做是種植作物的場地。它重要的任務(wù)是行水泄洪、興利除害工程的基礎(chǔ)和依托。

河道內(nèi)的土地利用應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，其主要目的是發(fā)揮社會效益，保障防洪度汛安全；發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，合理種植，提高農(nóng)業(yè)收入；發(fā)揮生態(tài)效益、環(huán)境效益，保持河道完整，避免水土流失。重要的是要使這種利用成為管理、保護(hù)河道的有效措施，即從所有權(quán)、管理權(quán)隸屬的角度理解，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用，然后反饋到對河道的管理和保護(hù)及整治工作上，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，共同把河道及其土地管理好，保護(hù)好，使其發(fā)揮更大效益。

3 河道整治與興利工程占（使）用土地的問題

黃河河道內(nèi)的土地所有權(quán)是國家的無可置疑，管理及使用權(quán)是國家授予黃河河務(wù)部門的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近幾年來，部分灘區(qū)被劃為了濕地自然保護(hù)區(qū)，特別是部分主河道劃成了核心區(qū)。灘區(qū)內(nèi)大量灘地被劃為基本農(nóng)田，土地置換現(xiàn)象普遍存在。群眾自發(fā)修筑生產(chǎn)堤現(xiàn)象愈演愈烈，部分生產(chǎn)堤已修筑到了主河槽內(nèi)。群眾自發(fā)的水事活動越來越多，存在無序現(xiàn)象。在河道整治和興利工程的建設(shè)中卻出現(xiàn)了使用土地上與國家法律、法規(guī)相悖的行為，其中主要原因是不能正確地理解有關(guān)規(guī)定，把河道與土地割裂開來認(rèn)識。在河道整治與土地的利用職權(quán)上《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國土地管理法》及其他的配套法規(guī)和規(guī)定也作了相應(yīng)的明確規(guī)定。如《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第二十一條明確了土地利用要符合的條件和灘地的利用應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃的主體?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十四條明確地規(guī)范了國家建設(shè)工程在使用國有土地時(shí)應(yīng)當(dāng)怎樣處置的問題，在實(shí)施河道整治和興利工程建設(shè)時(shí)使用河道內(nèi)的土地，只有按照征用土地的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥，被劃撥的土地，其農(nóng)業(yè)主只享受本年以前三年的畝產(chǎn)值平均數(shù)的適當(dāng)倍數(shù)的賠償（一般在3～4之間）；其他非占地的土地使用，農(nóng)業(yè)主享受本年度投入的工本費(fèi)的補(bǔ)償。當(dāng)然這種補(bǔ)（賠）規(guī)定在操作時(shí)有很大難度，歸根結(jié)底還是對土地的權(quán)屬概念不清，運(yùn)用規(guī)定時(shí)掌握不嚴(yán)等。從近年來的幾次因土地占（使）用引起的糾紛來看，正確地運(yùn)用法律來處理問題是解決糾紛的好辦法。

4 黃河下游窄河道管理和使用發(fā)展建議

（1）制定灘區(qū)開發(fā)和土地利用總體規(guī)劃。在滿足防洪的前提下，編制黃河下游灘區(qū)開發(fā)和土地利用總體規(guī)劃，調(diào)整濕地保護(hù)區(qū)范圍，合理定位灘區(qū)開發(fā)和土地利用的方向和規(guī)模等，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。（2）強(qiáng)化灘區(qū)協(xié)調(diào)管理，規(guī)范灘區(qū)開發(fā)與土地利用行為。（3）加快灘區(qū)安全建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)各方資源，加大灘區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，為灘區(qū)綜合開發(fā)利用奠定安全高效的基礎(chǔ)。（4）黃河河務(wù)部門和地方政府應(yīng)高度重視灘區(qū)土地使用的置換問題，加強(qiáng)監(jiān)督管理。（5）制定灘區(qū)發(fā)展扶持政策。建議國家盡快落實(shí)灘區(qū)洪水淹沒補(bǔ)償政策，以解決黃河下游長治久安和灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展之間的矛盾。

5 結(jié)束語

長期以來，我們堅(jiān)持將法治作為加強(qiáng)黃河行業(yè)管理、促進(jìn)治黃事業(yè)發(fā)展的基本方式，運(yùn)用法治思維和法治方式抓改革、促發(fā)展，將法治理念和法治精神體現(xiàn)到治黃實(shí)踐中，通過著力構(gòu)建完備的治黃法律法規(guī)體系、高效的水行政執(zhí)法體系、健全的依法行政工作機(jī)制和有效的法治宣傳教育機(jī)制，不斷加強(qiáng)河道執(zhí)法力度，確保河道內(nèi)的良好秩序；并積極探索新途徑，以進(jìn)一步豐富依法治河管河的思路與實(shí)踐。黃河是中華民族的搖籃，是我們的母親河。經(jīng)過多年的治理開發(fā)，黃河兩岸建成的花園式標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程景色秀美，已成為沿黃群眾休閑娛樂的好去處。但也有少數(shù)人缺少環(huán)境保護(hù)意識，以致亂扔垃圾、踐踏草坪、攀折樹枝、污染黃河水源等不文明行為時(shí)有發(fā)生。黃河治理開發(fā)與管理保護(hù)任重道遠(yuǎn)，這需要全社會的參與和支持。這份支持體現(xiàn)在諸多生活細(xì)節(jié)之中，可以是圍繞水資源狀況而進(jìn)行的宣傳教育；可以是隨手關(guān)掉水龍頭的節(jié)水舉動；也可以是制止在黃河堤防上亂扔垃圾的護(hù)水行為。這期間，我們在各地黃河景區(qū)分別建立“黃河衛(wèi)士”服務(wù)站，并展開多種形勢的宣傳和公益活動。我們希望通過此類活動的開展，讓廣大“黃河兒女”能夠自覺增強(qiáng)環(huán)保意識和文明意識，影響和帶動身邊更多、更廣泛的群眾積極行動起來，共同保護(hù)母親河。

參考文獻(xiàn)

[1]王超，魯文，林樹峰，等.黃河下游河道整治工程建設(shè)情況與效果分析[J].水利科技與經(jīng)濟(jì)，2013，8.

[2]陸曉惠，陳長勇.淺談黃河下游灘區(qū)治理開發(fā)的現(xiàn)狀與對策[J].治黃科技信息，2013，1：11-12.