我國農村土地信托流轉模式淺議

劉宏海

[提要] 近年來，我國農村土地流轉發展勢頭明顯加快，土地流轉規模和范圍不斷擴大，傳統的以農戶自發流轉為主的形式已難以適應新形勢的要求，所以創新土地流轉形式成為研究的重要課題。在眾多的創新嘗試中，土地流轉信托尤其值得探討。

關鍵詞：土地流轉;土地信托;農村金融

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月15日

一、農村土地信托流轉模式比較優勢

目前，我國農村土地流轉總體規模偏小。根據研究組織調查，僅有1/3的農戶和1/10的耕地參與了流轉，并且主要是農戶自發進行的低層次流轉，限制了土地流轉的區域范圍，制約了農業規模經濟的發展。

農村土地信托流轉是在不改變農村土地農業用途以及堅持集體所有權和土地承包權不變的前提下，按照自愿、依法、有償的原則，由受托人接受土地承包者的委托，通過必要的程序，將土地承包者擁有的土地使用權在一定期限內委托給受托人，由受托人經營管理或使用且收益歸委托人所有的一種土地流轉方式。與現有的幾種農村土地流轉形式相比，土地信托流轉模式具有明顯的特征和比較優勢：（1）實現了土地所有權、承包權和使用權徹底分離;（2）土地信托流轉是由委托人、受托人以效率為原則依法進行的一種市場選擇行為，突破了原有土地使用權流轉僅限于村級內部的界限，可實現跨行政區域的土地流轉，有利于發展區域經濟和農業結構調整，有利于合作經濟組織的誕生和發展，有利于招商引資、新產品開發和實現農業規模化、產業化經營;（3）由專業化的土地信托機構和中介服務組織組成規范的組織管理形式，采用較為科學的土地經營管理方法，使得土地流轉更具效率和安全性，能促進農村土地的大規模流轉;（4）可以通過相關法律約束下的信托契約的設立，明確信托當事人的權利和義務，以保護農戶的土地經營權及其相應的經濟利益，從而使農村土地的社會保障功能始終存在。

二、農村土地信托流轉模式相關政策法律依據

信托制度已成為現代資本市場發展中的一項重要法律制度。它的基本價值在于：以信托財產為核心，通過受托人對信托財產的管理或者處分，實現受益人的受益權。

構建我國農村土地信托流轉制度，這是在遵守現行法律、法規及我國農村土地政策的前提下對農村土地流轉制度的一種創新。其一，這符合我國土地管理法、農村土地承包法和農村承包經營權流轉管理辦法等法律、法規。關于農村土地流轉的有關規定，符合物權法關于土地承包經營權物權性質的規定，同時也符合現行信托法關于信托設置的有關規定。根據現行法律法規，農村土地承包制度下的土地使用權可以成為信托財產，設立以土地使用權為信托財產的土地信托流轉是合法的，而且土地信托流轉中的委托人、受托人和受益人的設置都可以從信托法中找到依據;其二，符合推進社會主義新農村建設的大政方針和我國農村現行土地政策。農村土地使用權流轉是我國農村經濟發展的客觀要求。由于農村土地信托當事人信托的只是農村土地的使用權而沒有涉及土地的所有權和承包權，這使農村土地信托制度可在堅持農村土地集體所有和土地承包制度不變的前提下實現農村土地的流轉，有利于家庭承包責任制的穩定和發展，是對我國農村基本土地政策的創造性發展和完善。

三、我國農村土地信托現狀及存在的問題

（一）農村土地信托產生的正面效應明顯

1、農村土地信托增加了多方收益。實行農村土地信托的最終目的是為了實現農民增收和農業現代化。在農村土地信托操作過程中，承包戶將土地經營使用權作為信托財產，委托給土地信托機構，由其直接負責經營管理，在信托合同存續期間內，農民依法享有合同規定的信托利益，根據意愿能夠將信托利益受益權依法進行轉讓和終止，信托合同存續期滿后，承包戶收回對土地的經營使用權，農民的基本權益通過土地信托模式得到了全方位保障了。通過農村土地信托進行承包地流轉，土地承包戶將全部或者部分脫離土地的束縛，轉而進城務工，或者從事其他生產性和服務性活動，獲得工資收入，同時還獲得來至土地流轉的租金、股息或紅利等。家庭承包戶進行土地流轉后從事其他生產性或服務性活動的機會成本無疑小于從事農業生產活動的機會成本，農村土地信托無疑是增加農民收入的一種有效方式。

2、農村土地信托推進了農業結構調整。通過實施土地信托，從法律和制度上保障了土地流入者對土地的經營使用權，土地流轉后的違約風險大大降低，提升了土地經營者的投資信心，使其在不改變土地耕地背景的前提下，扭轉之前經營分散、種植作物單一、田間管理水平落后等弊端，實現對農業產業結構的優化升級，發展現代農業，打造完整的農業產業鏈。通過實踐證明，農村土地信托有利于實現農業規模化經營和農業產業結構的優化升級，有效地推動農業集中規模經營，提高農業勞動生產率。

（二）實施范圍的局限性與使用的有限性并存。我國農村土地信托是在保持家庭聯產承包責任制不變的前提下施行的。農村土地信托作為我國土地流轉的新形式，特別是信托作為財產運用的新模式在我國推廣的基礎不牢固，在農村地區沒有形成廣泛的群眾基礎，所以農村土地信托在我國尚處于摸索和試行階段。

在現階段情況下，對我國農村土地信托的現狀分析具體可以從取得的成效和存在的實際問題兩方面進行分析研究。從土地流轉的方式來看，包括代耕、轉包、轉讓、租賃、土地股份制和土地信托等。在全國土地流轉中，轉包、出租、轉讓、互換、土地股份制和其他方式的占比分別為53.65%、21.87%、8.84%、4.84%、4.61%和6.19%。轉包和租賃方式在當前的土地流轉中占據著支配地位，土地流轉方式還停留在初級階段，像土地股份制和土地信托等市場化的土地流轉方式占比較低，主要是由于農村金融發展相對滯后，對市場化和資本化的運作方式認識不清。

（三）我國推行農村土地信托存在的主要問題

1、外部融資瓶頸凸顯。農民缺乏資金及可靠的融資渠道是制約當前農村經濟發展的一個重要因素。在土地信托過程中，受托人為了擴大經營規模，集約更多的土地，勢必要向銀信部門申請貸款以籌集更多的經營資金，這就需要向銀行提供貸款抵押。土地承包經營權作為一種財產權利是有價值的，應當具有相應的融資功能。但我國《擔保法》規定農村土地承包權不準設定抵押權，也就是說農村集體土地的承包經營權不可以作為貸款抵押。鑒于國家農業政策對農民土地的嚴格保護，是否可以在穩定土地承包經營權30年不變的基礎上，在符合法律規定和不改變農地性質的前提下，將土地使用權從土地承包經營權中分離出來，以嚴格規定不超過一定期限的土地使用權為抵押來貸款融資，使農民或經營大戶較為方便地獲得急需的啟動資金。解決這一難題，有待新的法規政策的出臺。

2、承包戶對土地信托認識度過低。信托在我國屬于較為新生的事物，在我國資產管理中的運用還處于起步階段，實際操作經驗和相應的政策法規都缺乏完善性，運用范圍局限于金融性理財或融資。由于我國農村土地制度的特殊性，特別是集體土地所有權和使用權的分離，對農村土地經營使用權進行信托還沒有先例，從目前實施的區域和情況來看，多數土地信托只是將一些基本的信托規制和發放進行簡單的復制后機械的運用于土地經營使用權信托上，現實操作缺乏規范性。關于如何操作和運轉，進行土地流轉或愿意進行土地流轉的承包戶知之甚少，加之農村地區對外部信息接受在現階段總體較為閉塞，農村地區整體接受教育的年限較少，特別是留守老人和兒童，農村廣大地區對土地信托的了解程度可想而知，這樣也是在農村地區推行和使用土地信托遇到的較大瓶頸。

四、促進農村土地信托的政策建議

（一）成立專門的信托監管機構。土地信托中，可以通過成立專門的信托監管機構來負責，該信托監管機構可以廣泛吸納社會各界人士，保障監管機構的獨立性和權威性。信托監管機構不僅需要對信托機構的土地經營行為進行定期或不定期的監督檢查，還需要在市場準入、財務狀況等方面對其進行全方位的監管。作為受托人的信托機構必須定期向監管部門匯報土地經營情況，接受信托監管部門的檢查。在對信托機構進行監督的同時可以引入資信評估制度，加強對信托機構的社會監督。

（二）完善農村土地信托的金融支持。農村土地信托中的受托人作為經營與管理土地的主體，其主要目的是獲得由土地規模經營帶來的相對較高的收益。在土地信托中往往會涉及到一些貧瘠地，土地信托機構在運營信托土地時往往需要通過大量的先期投入，涉及到相應的人力物力。隨著土地邊際生產力的逐步降低，相應的對土地整理、開放和復墾的難度也逐步加大，信托機構所需要投入的資金量也越大。

（三）加強農村土地信托的法律地位。農村土地信托制度要想順利實施，需要農村土地信托法律的完善。農村土地信托作為我國農村土地流轉方式之一，目前還沒有相關的法律法規及政策對其進行明確，對農村土地信托的合法性必須加以明確，并在法律法規的指導下規范完善。只有在法律地位上對農村土地信托加以明確，才能為農村土地信托的實施和推廣保駕護航，充分顯示其作為新型土地流轉方式的絕對優勢。在進行農村土地信托推廣上必須遵循合法自愿的原則，充分運用信托模式優勢。農村土地信托的合法性就是在土地承包期限內，不違反基本的法律法規，經法定程序施行土地信托;農村土地信托的自愿性就是是否通過信托方式進行土地流轉完全基于農戶的自愿性，不受任何第三方的強制性影響。

主要參考文獻：

[1]周小明.信托制度的比較法研究[M].北京：法律出版社，1996.

[2]何寶玉.信托法原理研究[M].北京：中國政法大學出版社，2005.

[3]曹務坤，駱慶國.創設農村土地信托[J].郴州師范高等專科學校學報，2004.

[4]蔣立紅，胡江.建議實行農村土地信托制[J].中國土地，2004.6.

[5]陳小君.農村土地法律制度的現實考察與研究.法律出版社，2010.

[6]劉志仁.農村土地流轉中的信托機制研究.湖南人民出版，2008.

[7]蔡繼明.論中國土地制度改革——中國土地制度改革國際研討會論文集.財政經濟出版社，2009.