農村社會治理困境 如何破解？

彭思搖　謝朝麟　廖家麗

摘 要：農村社會治理困境如何破解？清遠市圍繞農村改革，進行了積極探索，在群眾自發實踐的基礎上，開展了“三個重心下移”（村民自治下移、基層黨組織建設下移和農村公共服務下移）的實踐探索。村民自治下移，打通農村工作沉入一線的“最初一公里”；基層黨組織建設下移，打通農村治理“末梢”的“關鍵一公里”；農村公共服務下移，打通農村自我服務工作的“最后一公里”。

關鍵詞：重心下移；農村社會治理；協同共治；創新治理

中圖分類號：F327.65 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2016）04-0050-06

一、研究背景

農村社會治理是國家治理的重要方面，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當今農村基層社會治理面臨許多困境：如農村治理體系不夠完善，傳統的兩委治理模式不能適應當前農村出現的新情況新問題；農村經濟發展遲緩、經營體制滯后，生產經營方式缺乏轉變和創新；農村社會化服務體系不完善；農村空心化嚴重、不穩定因素多發等。清遠作為廣東省面積最大的地級市，其對農村社會治理困境如何破解？清遠農村群眾在自發實踐的基礎上，探索出一些有益的經驗。以此為基礎，2012年中央農村工作領導小組辦公室出臺《中央農村工作領導小組辦公室關于將廣東省清遠市等地確定為農村改革試驗聯系點的批復》，將清遠市確定為該辦農村改革試驗五大聯系點之一，為創新農村各項制度提供實踐依據。此后，廣東省委書記胡春華明確要求把清遠作為粵東西北地區完善農村基層治理體系和治理模式的一個試點。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”；2013年中央一號文件提出“建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制”；2014年中央一號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，要進一步“改善鄉村治理機制”。2014年農業部等13部委《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》明確指出，清遠所承擔的試驗任務是“以農村社區、村民小組為單位的村民自治試點”，根據批復清遠的試驗任務有了明確時間表，即：要力爭2016年底基本形成以村級黨組織為核心，基層自治組織、農村經濟組織、農村社會組織相結合的設置合理、功能完善、作用突出的鄉村治理體系。其中，到2015年底，在全市各村民小組或自然村全面建立村民理事會，規范村民理事會的運作；同時，探索推進村委會規模調整，將現行的“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村（原村民小組或自然村）”，以提高農村組織化水平為核心，繼續推進“三個重心下移”和“三個整合”。

清遠市圍繞農村綜合改革進行了積極探索，提出推進基層黨組織建設、村民自治和農村公共服務“三個重心下移”，把英德西牛鎮，佛岡石角鎮，連州九陂鎮作為先行試點。目前，石角鎮全面完成村、社區的“兩委”換屆選舉工作，基層黨支部和村民理事會下沉到自然村和村小組，以黨支部為核心的農村基層組織體系已基本確立，全鎮形成了“鄉鎮—公共片區—村民小組”的基層治理架構。本次調研旨在深入清遠的農村綜合改革，對 “三個重心下移”提出的現實背景、具體措施、成效以及存在問題等進行探討和分析，并從中總結經驗、挖掘典型，發現改革過程中存在的弊端，并提出解決措施，進而探討該模式有無可復制性與推廣性，為其他地方的農村綜合改革以及社會治理創新提供借鑒。

二、調研基本情況

石角鎮位于清遠市佛岡縣中部，是全縣政治、經濟、文化中心，人口集中，商貿活躍。全鎮總面積388.52平方公里，下轄17個行政村，6個居民委員會，總人口11.6萬人，其中農業人口約6萬人。全鎮耕地面積28600畝，林地面積375452畝，山地面積374312畝，在京珠高速公路、106國道、英佛公路沿線可供開發的土地3萬多畝。龍塘村委位于石角鎮的西北面。人口4320人，耕地面積4100畝。龍塘村委轄38個村小組，22個自然村。大田村隸屬于石角鎮里水平區，總面積0.56平方公里，現有耕地230畝（其中水田180畝），林地550畝，生活區用地50畝。大田村一直以來就有自然村自治的傳統，是石角鎮新農村建設試點村和名鎮名村建設示范村。小譚村轄紅崩崗村小組有22戶，93位村民，通過發動干部和群眾整合村中土地及資金，在一個月內順利完成村中全部土地的整合，為走上一條“規模化經營、專業化生產”的現代農業發展鋪平了道路。

三、調研方法

本次調研綜合采用文獻調查法、實地調查法和訪談調查法。首先通過閱讀文獻和查找相關資料，總體把握國內專家學者對清遠農村改革的表現形式的認識；然后廣泛走訪石角鎮和水頭鎮的龍塘村、大田村、紅崩村這幾個“三個重心下移”實施效果突出的村子進行實地觀察；在調研過程中尤其注重訪談調查法，深度訪談鎮政府官員、村委會干部以及當地村民。收錄訪談錄音7段，整理訪談記錄4篇。訪談內容主要有以下方面：該地近幾年在社會治理創新方面的改革措施以及相關成果；農村“兩委”、農村民間組織、農村精英和農村村民在鄉鎮社會治理過程中的參與情況，各參與主體之間的關系是否和諧；當前農村社會治理中存在的突出問題有哪些；改革前后在農村治理上的改變有哪些；當地農村化解社會矛盾，解決社會問題主要方式和方法是否就有可復制性；改革的下一步計劃是什么，還有哪些方面需要調整和支持。此外，我們還獲取了一些與該地改革相關的資料，例如《清遠市深化農村綜合改革工作60問》、“2015石角鎮農綜改革相關報道”等。通過調研對清遠市實施“三個重心下移”破解農村治理困境有了較全面的認識。

四、“三個重心下移”的運行模式及作用機制

（一）村民自治下移：三級聯動，協同共治

1.“組為單位，三級聯動”。石角鎮原來的架構是17個村委會，6個居委會。由于原17個村委會管理的范圍過大，農村工作不能夠很好的沉入一線，“脫節”、“懸浮”等執行問題明顯，于是逐漸形成以“組為單位”的村民自治單元，由原來的行政村延伸下移到村民小組。石角鎮重新將自然村劃分為106個村小組并形成村委會，縮小了管理的范圍，減少村民事務處理的臃腫成度。

清遠自治組織下移后的區域劃分呈現出“整體上合并，部分中細分”的特點。即合并原有村委，使之整合變大，隨后根據實際狀況分化村委，使之小而靈活。在自然村變為村委會之后，它的自主權利仍和原先的村委會基本相同。這也就形成了從鎮（政府）-片區（服務站）-村民小組（村委會和理事會）的“三級聯動”基層治理架構，重新構建一個能夠緊密聯系、上通下達、執行到位自治體系，實現村民自治的下移[1]。

2.“協同共治——理事會理村中事”。縱觀我國基層治理歷史，鄉村治理顯現“過度行政化”，單向行政力量疲軟，治理普遍橫向不到邊。中國社會學家費孝通在《鄉土中國》提出了著名的中國社會“雙軌政治理論”：“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成‘皇帝無為而天下治的鄉村治理模式，塑造出一個形象而又獨特的描述傳統中國政治運作邏輯的‘雙軌政治模型。”[3]；秦暉在《傳統中華帝國的鄉村基礎控制》中把之經典的概述為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[4]。鄉賢理事會作為具有廣州特色的農村治理主體之一，具有獨特協同治理魅力和動員作用。通過理事會協同村委會處理村中事務，減少了行政下行的阻力，同時有利于團結村民，實現基層組織自治即“理村中事”。

（二）基層黨組織建設下移：優化整合，強化“末梢”治理

1.調整“政府—村委主任”關系為“片區黨總支—村支部”。為更好地落實和貫徹三個重心下移，建設好基層黨組織，石角鎮實現了基層黨組織下移，將原來的“鄉鎮黨委-村黨支部”調整設置為“鄉鎮黨委-黨總支-黨支部”，接軌鎮（政府）-片區（服務站）-村民小組（村委會和理事會）的治理構架，基本確立了以黨支部為核心的農村基層組織體系。在這種治理框架下，各個村委設立的黨支部，片區的17個服務站則相當于黨總支。

現今佛岡縣以自然村或村小組成立的黨支部有489個。一些黨員人數不足3人的村民小組，通過縣直部門、鄉鎮黨委或片區黨總支臨時下派黨員來組成黨支部，待村黨支部自身黨員人數超過3人且可以獨立運作時，臨下的黨員即可將組織關系轉回原黨組織。在保證黨組織對村民自治發揮領導作用的前提下，村與村之間可成立聯合黨支部，待條件成熟時再單獨設立村黨支部。這種基層黨組織的建設有別于之前政府—村委主任的關系，將黨組織的力量下放到具體的村小組下面，發揮基層黨員的積極性和創造性。

2.強化“末梢”治理，村級黨組織領導村級事務。為更好的發揮農村基層黨的領導作用，治理好以“組”為單位的農村“末梢”，石角鎮推行村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”、黨支部委員與村委會成員交叉任職[5]。通過建立黨群聯席會議制度，確保黨組織在討論決策涉及本村發展全局的重大問題時發揮領導核心作用，引導優秀的黨員擔任村委會、理事會和集體經濟組織的領導職務，發揮黨員們的帶頭、榜樣作用，緊密聯系群眾，“落地”從群眾中來到群眾中去，打通農村工作的“最后一公里”，共建美好鄉村。

石角鎮小潭下聯村紅崩崗村民小組充分發揮黨支部領導、村民理事會等村級組織協調作用，通過多次召開了村民家長會，全村村民多方討論、協商，從而提出解決方案，達成了統一意見，最后畫押表決，對全村所有耕地歸還集體進行再次分配。通過基黨組織領導村級事務的方式，“小塊變大塊、多塊變一塊”的土地整合在一個月內就順利完成，提高了紅崩崗村級事務處理的效率[6]。

（三）農村公共服務下移：政府引領、多元共建

1.政府引領，指導搭橋。“解民難、排民憂”一直是農村工作的重中之重，以解決村民“辦事難”為切入點，在解決服務村民“最后一公里”的問題上，清遠政府推行公共服務下移，在農村的體現則是農村公共服務的開展。政府通過將公共服務的權力下移給地方的村落，轉變職能，對村落進行指導和搭橋，發揮村落自行的力量建設本村的公共服務。石角鎮通過在行政村一級搭建社會綜合服務站，指導集中開展代辦服務，為農民提供8大類108 項的便民服務。

龍塘便民服務中心是提供村務、商務、服務三合一的村級綜合便民服務。政府通過指導村民通過入股的方式整合資金，制定相關章程，然后按入股基金的多少，界定貸款的多少，成立龍塘便民金融平臺。此平臺只限定在本村的經濟聯合，并且以村民的誠信度和日常村生活表現作為貸款或者創業的基準，如果有村民有過黃賭毒等不良嗜好或者有其他不良品行，例如打架斗毆的，暫停其入股的資格。通過政府搭橋指導式的引領方式，讓農村公共服務從內出發，迸發活力。

2.多方參與，多元共建。龍塘便民服務中心主要有9大模塊：便民綜合服務區；金融便利店；技術服務室；產業孵化室；勤廉監督室；青年創業中心；多功能室；農副產品服務以及農資服務站。通過集結郵政快遞、電子金融、植物醫院、農機服務、數字圖書館、合作社、企業和農民等多方力量，構建起一套由多方共同參與，多元共同建設的活力、有機的農村公共服務平臺。這個多方共建的平臺為龍塘的村民提供繳納電費、電表的報裝和遷移、勞動就業信息咨詢、郵政快遞等服務，采用現代化的電子金融手段來改變農村傳統的現金交收方式，規范農村的“三資”管理，開通數字圖書館，豐富廣大農民群體的生活和生產，“農技寶”這個農業經驗平臺，更是為農民、合作社、基地、企業等傳播最新的農業技術和成功經驗，使得農村在多方力量下積極、持續發展。政府統籌、農民主體、企業參與、社會支持的新農村建設合力得到了很好的探索與實踐。

（四）“三個重心下移”的作用機制

1.化解不安因素，促社會穩定。基層治理框架的重建過后，相比之前的村子規模和構成，現在的村子規模更小，熟識度更高，村子工作的安排和實施更有利于建立在村民信任之上的理事會進行管理或者干預。村委會承接片區或者鎮政府的文件或者工作時，難免會因組織的原因下行不暢，理事會發揮其優勢，召集各家各戶當家人將工作、精神進行告知、商討，便能很快的將事情很好的落實下去。同時理事會能夠及時了解村民的問題、難題，在其疏導和緩和下，通過村民間自行的排解，大大降低上訪機率，疏通村民內部的不安因素，將其轉變為“好商好量”。

2.團結能人，催發正能量。相較于政府生硬的行政命令，理事會在動員群眾和整合資源上能夠彌補村委會的不足，在把握好村民的生存需求的共同利益下，催發和誘導尊重需求和自我實現需求。理事會通過團結村子里走出去的“鄉賢”、“農村精英”、“大老板”等的力量，以“能人治村”的理念為村子帶來正能量，并且形成良性循環的利村制度。以黃花村理事會實行分紅制度為例，將整合的本村涉農資金15%進行包含原村民的分紅，團結遷出村民和本村村民，在利益上聯成共同體。盡管遷出村民所獲分紅不多，但是心理層面的受到村子重視和關注的滿足感促使行動上形成向心力，回鄉建設，走出一條良性的村民自治之路。

3.傳統創新，打造新制度平臺。大田村成立理事會和監事會，推進自治重心和機制的下移，將“隊委”自治這一草根自治形式制度化、規范化，為大田村民自治打造新的制度平臺。通過設置經濟協調員、環境監督員、民事調解員、宣傳員等具體的崗位，共同領導協調新農村建設具體事務，職責比較清晰，分工較明確。同時，大田制定了相關的章程、規劃及村規民約、保潔制度等，并且張貼公布，接受群眾的監督，村民自我建設美好家園的內生性動力得到了挖掘。

4.打通“一公里”，農村工作沉入一線。（1）“農村自治下移”——打通農村工作沉入一線的“最初一公里”。農村自治下移，以組為單位的三級聯動的協同共治模式使得基層農村工作“去懸浮”，“落地”基層，實現真正意義上調動村民積極性的共同治理，把治理從官方沉入民間，讓鄉賢理事會等社會基層組織參與治理，打通了這條通道的“最初一公里”，開啟協同共治的格局。（2）“基層黨組織建設下移”——打通農村治理“末梢”的“關鍵一公里”。農村作為我國組織建設的最末端，直通“末梢”，真正從民眾中來到民眾中去的制度才是合理的制度。基層黨組織從行政村下移到村小組，隨著時代和局勢的變化及時延伸，開展工作，體現了這個制度的優越性，把握好“末梢”，實現黨組織聯系群眾，領導群眾，為群眾服務的“關鍵一公里”。（3）“農村公共服務下移”——打通農村自我服務工作的“最后一公里”。隨著我國發展的需要，政府職能正在轉型中。在我們看來，一個好的政府并不是管的多的政府，也不是管的少的政府。政府不是單純的劃槳，也不是一味的掌舵，而是引導多元主體實現共建的政府。政府通過引導多元主體共建農村公共服務，形成一套自我服務、自我管理、自我監督的公共服務體系，轉變了過去落后的經營模式，讓村民共享時代進步的成果，打通了農村在方便的解決日常生活、推進城鄉基礎金融的不平衡、引導農業向市場化發展等方面的“最后一公里”問題，實現社會主義新農村建設。

五、“三個重心下移”仍需進一步探索

（一）如何進一步深化“三個重心下移”。隨著三個重心下移的深入推進，我們發現，下移過程中出現了后勁不足的情況：一是隨著前期目標的實現和完成，下一步計劃開始模糊，陷入停滯；二是缺乏新的創新和動力機制。受當地資源和技術條件的束縛，不少地方在推行時遇到難題，例如村缺乏能人，能人貢獻度有限問題；資金籌集不易，缺乏渠道和途徑問題；缺乏平臺技術對接項目，以致前景不暢問題。村和村之間差異大，鎮和鎮之間不平衡，如何全方位、寬領域地推行需要探索。

（二）如何將理事會類型的自治組織納入社會管理體系。農村精英、鄉賢是沒有正式權力管理村民的，支撐起這個階層服務村民靠的是倫理。如何使這些“能人”有序地發揮著自身管理優勢，離不開各級政府自上而下的大力支持和政策引導，更為重要的是如何將這些組織納入農村治理的社會管理體系，使之合法化、合理化。在清遠大部分地區都覆蓋有鄉賢理事會，但是民政局并沒有對鄉賢理事會進行登記承認，缺乏國家法律層面的認可、授權和保障，協同共治的積極性會有所削弱。

（三）如何解決改革合法性不明和黨建青黃不接問題。訪談中發現，由于當前處于試點階段，佛岡改革的相關成果尚未得到法律層面上的認可，以致新成立的村委會，合并村后的新村名以及村民的身份證、戶口亟需改動，合同方面也面臨問題。與此同時，農村黨員老齡化嚴重，黨員青黃不接，黨支部辦事效率不高。歐陽委員在接受訪談中也表示“‘三個黨員，兩顆牙齒缺乏戰斗力。”

（四）如何連接傳統跟現代治理。隨著“政黨下鄉”和“政權下鄉”，國家政權力量延伸到村戶，建立起自上而下的縱向治理關系，而傳統村民之間的橫向組織聯系大大弱化，家族被視為“封建落后力量”受到抑制和防范，村民的自我管理、自我服務和自我發展的能力非常弱。面對“一盤散沙”的農村基層社會，高度發達的縱向治理往往也無能為力，甚至處于被動和沖突狀態。同時，我國的基層自治“行政化”嚴重，城市的吸引加上農村的自治活力不足，致使村民逃離農村成常態。因此，連接好傳統和現代的治理需要引起學者和政府的關注與重視，以此重達自治，才能更好地建設社會主義新農村。

六、對完善“三個重心下移”的建議

（一）政治上肯定，經濟上支持，為“三個重心下移”夯實基礎。為真正促進鄉村的發展，提升村民自治體制發展，政府還應加大支持力度。一是政治上要肯定。民政部門應該對符合條件的鄉賢理事會登記為農村社會組織，逐漸對其進行規范化管理，而非繼續保持政府登記備案狀態；二是經濟上需支持。資金起著舉足輕重的作用，單單依靠補助項目無法實現農村改革和轉型。為此可以推廣清遠的一些經驗，例如黃花村的理事會分紅制。政府要為改革開拓多一些渠道和途徑，把好的經驗提取推廣，做好引導的工作。

（二）完善對鄉賢的激勵機制，為“三個重心下移”積蓄合力。對于條件允許的村莊，可以適當考慮建立對履職支出的補償機制。比如差旅費、誤工費，以及稅收優惠（如果是企業主）等，使兼職性的理事逐漸轉變為專職性理事，更好地為農村經濟社會發展和建設服務。另外，由于理事會成員大多是經濟能人或者杰出鄉賢，具有一定的經濟實力，往往充當金錢“捐贈者”的角色。所以對他們的激勵應該偏向精神層面，而非物質層面。最可行的是建立相應的名譽和榮譽褒揚制度。例如評選市鎮“十大鄉賢”活動進行公開投票，最后并對這些鄉賢進行公示、褒揚。

（三）培養和引進技術網絡信息方面人才，為“三個重心下移”儲備人力。農村要實現要信息化，需要懂平臺懂操作的能人，而這些人往往是農村欠缺的。因此可以通過類似“青年創業中心”等已有的資源進行人才培養，或者通過理事會的力量從外面招募人才，發揮鄉賢理事會的協同共治作用。

（四）吸納黨員，優化農村黨員隊伍結構，為“三個重心下移”提升戰斗力。發展黨員工作向農村傾斜，其重點在村民小組長、村民理事會成員、經濟能人中發展黨員。以培養鄉鎮干部、優秀村黨支部書記、村后備干部為重點，提升農村黨員干部能力，增強村黨組織的戰斗力。

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（責任編輯：熊 飛）