解讀《慈善法》：公益慈善轉型推動國家治理轉型

朱健剛

《慈善法》的出臺，一方面可能在公益慈善領域率先催生出中國特色的公民社會組織，化解社會矛盾，推動社會轉型；另一方面它未來也可能會在公益慈善領域探索出中國的法治轉型道路，從而為其他社會領域實現依法治理提供新的借鑒

在一個大時代中，身處其中的人們常常很難理解促成時代轉變的那些關鍵事件。十年以后，如果人們回頭來看，也許會發現，2016年十二屆全國人大第四次會議高票通過《慈善法》，可能正是促成這個時代變成偉大時代的一個開端。它的意義也許不僅僅在于讓中國的公益慈善事業有法可依，更重要的是，一方面它可能在公益慈善領域率先催生出中國特色的公民社會組織，化解社會矛盾，推動社會轉型；另一方面它未來也可能會在公益慈善領域探索出中國的法治轉型道路，從而為其他社會領域實現依法治理提供新的借鑒。

《慈善法》出臺具有如下亮點：

它是中國立法史上少見的“開門立法”。以前的立法過程大多發生在政府各部門和各層級政府之間，社會很難參與。本次立法卻廣泛征求各方意見，立法工作小組長期和學者專家、慈善家群體、慈善組織領導人、政府各部門及媒體有很強的互動； 同時南下廣東、上海、山東等地多次，積累了各地先行先試的豐富經驗；還考察了美國等發達國家的實踐。

可以說這次立法最大程度地綜合了各方意見，也引起了社會的廣泛關注，激發了社會公眾對慈善的熱情和活力，避免了很多閉門立法帶來的問題。

這一立法過程和《境外NGO管理法》形成鮮明對比。這也是《慈善法》在2014年確定立法以后，可以在如此短的時間里出臺，而《境外NGO管理法》卻被迫延遲的重要原因。這一廣泛的利益相關方參與立法的經驗，值得未來其他相關立法借鑒和學習。

《慈善法》最出彩的地方在于，對慈善的定義接受了現代大慈善的理念，一方面不對私力救濟加以約束，另一方面則擴展慈善定義，慈善不僅僅是救災扶貧，也包括環保和促進科學、教育、文化發展，事實上將整個公益事業都納入慈善法的規范中。這種概念的擴延和規范都使得慈善法和迅猛發展的慈善事業相適應，可以很好地促進慈善事業的進一步發展。

《慈善法》放開慈善組織的公募權是真正具有歷史意義的突破。長期以來慈善組織發展的主要障礙是資源不足，單純地依賴政府購買服務，不但增加政府財政負擔，而且也使得慈善組織難以獨立自主地發展。公募權的開放使得慈善組織可以進行多元資源的募集，同時也能夠因為資源的涌入，招募到更好的人才，進行更好的組織建設。公募權的開放將是激發慈善組織活力的關鍵一環。

《慈善法》的另一個亮點是不但正式明確了慈善組織可以直接登記，而且還認可了非法人社會組織的活動權利。這些規定雖然事實上在廣東等地的地方立法和政策中已有所體現，但是正式由一級大法予以認可，意義重大。未來相關的行政法規都將依據這一法律制定細則，這在很大程度上保障了憲法第三十五條規定的公民自由結社的權益。

《慈善法》專辟一章，介紹慈善信托，未來慈善信托不再需要主管部門的批準，這一規定使得冷凍已久的公益信托被激活。慈善信托的意義在于鼓勵捐贈者參與到捐贈財產的處置中去，以信托的方式來保證慈善資金的良好運行。

除以上亮點外，《慈善法》也在稅費優惠減免上做了突破性的規定，允許捐贈抵扣稅費可以三年疊加。相關的進一步措施還需要稅務總局和民政部門進一步討論。

最后一點，但并不是最不重要的，《慈善法》明確了對慈善志愿者權益的保障。慈善不僅僅是捐錢捐物，捐獻時間、精力和知識的志愿服務也是重要的慈善行為。《慈善法》沒有忽略這一點，這是非常重要的激活全民慈善的法律保障。

當然，一部法律的出臺一定是眾多利益相關方平衡的結果，而且由于公眾對專業慈善缺乏了解，甚至因為郭美美等事件對公益行業有不少負面看法，因此，這部法律的不少妥協性條款所帶來的張力也給其未來的落實帶來一定的挑戰，值得引起民政部門和各級地方政府重視。

主要表現在：

第一，針對特定個人的面向不特定多數勸募的行為是否屬于公募，是否需要由本法調整，《慈善法》在這一問題上還不夠明確。雖然其立法精神是不調整私力救濟的行為，但是由于針對特定個人這個定義還不明確，所以容易引起人們的誤解，以為《慈善法》禁止個人為特定個人募捐。

第二，將有公募權的基金會的管理費用限制在10%，可能會引起管理部門對其他慈善組織同樣的限制，將極大地阻礙慈善組織引進人才和提升組織能力。這類費用安排本來應該由慈善市場決定，人為地一刀切，一定會帶來災難性的影響。接下來民政部門制定實施細則時務必要注意這一危險傾向。

第三，允許互聯網勸募本來是《慈善法》的亮點，但是由于用行政手段規定必須在政府指定的互聯網平臺上勸募，與互聯網去中心化的規律相沖突，很難落實，也容易因為法不責眾，給監管部門帶來巨大壓力。

第四，整個法律最令人遺憾的是，對于國際慈善和宗教慈善沒有進行約定。這兩方面的事業發展未來將處于法律真空，而這兩塊又恰恰是慈善事業的重要組成部分。

總的說來，瑕不掩瑜，相信隨著法律的進一步落實，許多問題都能夠得到逐步解決。不過這部法能否得到落實，真正嚴峻的挑戰來自于執法的民政部門是否有足夠的治理能力。

最近幾年有關社會組織的法律制定都不是民政部門主導：放開社會組織登記是發改委主導，《境外NGO管理法》是公安部主導，《慈善法》是全國人大內務司法委員會主導，而執行都需要由民政部門來進行。同時，法律規范的事務又大大超過了民政部門的業務范圍。所以，提升民政部門慈善事業的治理能力迫在眉睫。

隨著《慈善法》出臺，各類公益慈善組織需要行動起來，積極地把法律送進社區、單位、學校、企業，送到每個公民手上。只有每個公民行動起來，才能促成政府治理能力的提升，也才能讓法真正成為社團生活的規則。

從某種意義上說，《慈善法》的出臺，標志著公益慈善事業正從原有的 “感性公益和計劃慈善”轉向“理性公益和公民慈善”，這種轉變與市場經濟體制相適應。轉型后的公益慈善組織也極有可能成為未來社會建設和國家治理轉型的強大動力。公益慈善事業的轉型能否帶來一個多元共治的社會治理模式，我們拭目以待。