草原碳匯補償的協同創新研究

陳嵐 馬軍

內蒙古工業大學國際商學院

草原碳匯補償的協同創新研究

陳嵐 馬軍

內蒙古工業大學國際商學院

我國草原破壞嚴重，草原資源矛盾突出，牧區經濟發展形勢嚴峻，同時，我國在草原碳匯方面發展緩慢，所涉及各個利益主體之間利益沖突嚴重、企業社會責任缺失、社會環境監管能力不強、政府組織結構權力分散和協調能力不強等問題普遍存在。文章對現階段我國草原碳匯補償缺失現狀進行了分析，并且對草原碳匯補償中協同創新的重要性進行了分析，得出了我國現階段在草原碳匯補償中存在涉及主體過多，補償義務不明確等問題，最后，根據所分析結果提出了在草原碳匯補償協同創新中政府、企業和個人所承擔的責任和多方利益相關者相互協同的補償建議。

草原碳匯 生態補償 協同創新

一、引言

因為草原具有典型整體性且面積廣闊的特點，發展草原碳匯補償受到縱橫交錯的政府職能、企業以及不同社會成員之間的制約，在草原碳匯補償中所涉及的多個利益主體相互博弈，使得草原碳匯補償的效果不能得到有效發揮。發展草原碳匯補償協同創新，協同各方利益，才能克服草原碳匯補償中存在的利益主體過多的問題。要建立適應草原特征的草原碳匯補償機制，就要把多方利益主體，同時多區域、多部門等要素包含在內的草原碳匯補償機制，對可持續發展與生態文明建設具有重要意義。

二、草原碳匯補償的現狀分析

1.碳匯補償發展現狀

現階段，國際上對于碳匯交易及補償在很多框架中已有明確的條文，其中雖然對于草原碳匯及補償沒有提出明確規定，但是，對于碳匯貿易補償項目在這些框架中卻有所包含。

（1）在自愿信用標準框架下，主要是對于自愿碳信用標準所作出的規定，其中，對于所涉及到的項目開發者，還有對碳匯交易中的買賣雙方作出注冊管理，保證多方能在利益協調下達成減少碳排放的目的。這個框架在補償方面規定所參與的多方利益者達成所規定目標，則各方都會獲得非直接的經濟補償。

（2）芝加哥氣候交易所，作為全球第一個對于溫室氣體排放量作出約束的組織，在這個框架中所規定的減排項目和碳匯項目兩種類型中，參與主體可以根據自己的需求采取認購和補償行動。

（3）在《京都議定書》中也對碳匯交易作出了規定，主要是在發達國家和發展中國家對于碳匯買賣方面的規定，以買賣雙方的平衡來降低總排放量。其中雖沒有在碳匯補償方面作出明確規定，但是我國在這項國際框架下卻加入了具體的實施措施。

（4）《巴黎協定》是從2006年我國超越美國成為世界排放第一大國后，中國又相繼成為了世界能源消費第一大國、世界第二大經濟體、二氧化碳排放總量第一大國后所簽署的又一項具有實際意義的氣候協定。協定中要求發達國家繼續向發展中國家提供資金援助，從而幫助后者減少碳排放以及適應氣候變化。該協定在鼓勵在自愿的前提下對需要幫助的發展中國家提供援助。協定中明確提出建立全面的生態補償機制。

2.草原碳匯補償協同創新發展中存在的問題

現階段大部分的協同都體現在環境污染問題協同方面，我國還沒有明確的關于草原碳匯補償管理協同的規定。在環境污染、流域方面各地政府已經出臺了很多相關的政策措施，來保證環境污染問題的治理效果。在流域治理方面，協同治理發展較為成熟，在《中華人民共和國水法》第十二章第十二條中也規定水資源實行流域管理與行政管理相結合的管理體制。除此之外，我國當下在草原碳匯補償的治理中在協同創新方面并沒有相關的政策制度。現階段，隨著我國草原生態補償制度的不斷完善，也為針對我國草原碳匯補償制度的出臺和完善奠定了基礎。

現階段，協同治理作為新興的治理模式，在大氣治理和流域治理方面得到了廣泛的推廣及應用，但是，在草原碳匯補償方面，還沒有得到充分的重視，各個區域間、各個政府部門、各企業及社會成員間缺少相互配合相互推動的有效的協同合作機制，因而，發展草原碳匯補償協同創新迫在眉睫。

三、草原碳匯補償協同創新的原因分析

1.草原碳匯補償協同創新的體制原因分析

草原碳匯是具有典型公共物品屬性的，因此在一定情況下也具備了外部性在市場中所發揮的負外部性作用，這個特點在一定程度上會導致市場失靈。因此，在草原碳匯中政府應當發揮主要調節作用，來彌補市場的不足。中國獨特的政府結構，則在市場中發揮著不可替代調節作用的同時，也因其劃分結構，使得政府功能受到了很大的約束。

（1）政府權利分散、信息獲取能力下降。就我國現階段的行政區域劃分而言，中央政府所能發揮的組織協調能力是建立我國草原碳匯協同創新的必要條件。同時由于我國行政區劃的原因，職能、職責較為混亂，大大降低了中央的協調能力。以縣環保局為例，即屬于同級政府，又受上級環保局的管轄，和縣政府又必須對同縣級委和更高的政府負責，各項職能橫縱交錯。而政府下放的補償資金在同級政府部門管理，這在很大程度上使政策執行受到政府職能相互制約的影響。

（2）獨特的政府補償結構。在俄羅斯等國家，政府職能劃分是根據政府的專業化分工原則進行的，掌握實權的職能機關對各地政府進行垂直管理，地方并沒有做出決定的主動權。因此，在出臺補償措施的時候，可以有職能部門直接推廣。而在中國，政府機構由中央開始，分為省、市、縣、鄉五級行政單位。每個行政層級都有自己相對獨立的政府構建和政府權利。所有的行政事務都由中央發出再層層下方到屬地，有很強的路徑依賴性。早這種體制下，地方實施單位同時受到了上級行政部門和同級職能部門的影響，實施效果會受到很大的影響。因此，想要提高政府效率，保證草原碳匯補償能夠實施就要建立一套能夠協同各方利益的草原碳匯補償機制。

（3）我國的生態補償體制。現階段，我國的補償體制都是在各級政府治理的架構體制下運行的。各級政府、各個部門統一管理成為我國生態補償機制的特點。主要表現為縱向和橫向兩個特點，第一，在縱向方面，從國家環保部門作出相關的補償計劃并下撥資金，分配到縣鄉的環保局進行具體實施和分配，采用從上到下的業務管理；第二，在橫向方面，各級地方政府，根據每個地方具體的情況，提供人、財、物的管理分配［1］。把生態補償的資金運用在水利、林業、草業等方面。在此基礎上，建立合理的協同發展機制，能有效的利用政府職能，提高對于草原碳匯補償的效率。

2.利益主體間協同原因分析

草原碳匯協同治理是建立在社會多元治理主體上的，草原占地面積大，如何建立適應草原碳匯補償的跨區域、跨部門，能夠協同社會各方利益相關者的創新機制，對草原碳匯發展和生態建設具有重要意義。但是在具體協同的過程中，協同創新需要全面的考慮多元主體的利益才能從碎片化狀態向協同狀態轉變。

（1）企業在草原碳匯補償機制協同創新中的社會責任。企業在碳匯活動中要考慮企業利潤最大化，在承擔企業創造利潤、股東責任的同時，也要考慮消費者和承擔一定的社會責任。但是企業作為“經濟人”的典型代表，追逐利益最大化的同時，會在一定程度上忽視牧民利益，企業在得不到利益的情況下，會選擇繼續增大不變資本節約固定設備，因此，對于企業而言，衡量企業發展程度的唯一指標便是企業效益。如果政府對于草原碳匯的補償措施不能滿足企業需求，那么，這在一定程度上只能使企業更加淡化對于草原生態環境的責任，只顧眼前利益。所以，發揮政府的監督作用，建立政府與企業協調發展的補償機制成為當務之急。

（2）政府目標與利益沖突。在草原碳匯補償中所涉及到的利益相關者主要分為三類：第一，草原碳匯的所有者，現階段我國草原碳匯的所有權大部分都是政府所有；第二，作為草原碳匯補償的主體和客體雙重身份的存在；第三，以完全客體身份存在的牧民。這三種類型形成了較為復雜的利益關系。在對待草原碳匯補償的問題上，地方政府和中央政府存在目標上的差異。分權化的行政規劃使地方政府在發展草原碳匯、保護草原生態環境的同時，還想擁有自己獨立的經濟利益。但是，由于草原碳匯擁有明顯的外部性，使得政府在補償的過程中產生了“搭便車”的行為，會把補償的義務推脫給相鄰的行政區域。

我國現階段的行政區域劃分橫縱交錯的現象來說，中央與地方存在嚴重的信息不對稱，這種情況在一定程度上會導致市場存在一定的道德風險和逆向選擇。因為上級獲取的大多是下機逐級匯報的信息，而下級在實施過程中難免會因為逃避責任，放大功勞而作出謊報的情況［2］。這使得政府在碳匯補償協同創新出現信息不對稱，從而造成補償不到位的情況出現。

四、草原碳匯補償協同創新的建議

現階段我國在草原碳匯補償方面還處于零基礎，基于上述分析，想要實現草原碳匯補償機制協同治理，首先，需要解決企業、社會責任缺失的問題；其次，要使地方政府轉變一味追求經濟增長，而忽視草原生態和當地牧民的生活水平，政府間應該主動承擔起發展草原碳匯，實現草原碳匯補償創新［3］。要使政府、企業和牧民行為發揮最大的作用，建立有效的如圖一的協同創新機制，是必不可少的。

1.草原碳匯補償內部協同創新的建議

（1）政府。草原碳匯補償是在以保護草原生態環境為前提，運用財政、稅收等手段，最終達到平衡各方利益的目標。政府在草原碳匯補償中充當了不可代替的主要角色，是協同各方利益的關鍵所在。但是，現階段雖然在草原碳匯補償方面還沒有專門的條文來進行規定，近些年來異地開發補償已經在各個領域中有所體現，特別是在流域間治理的問題中，不同區域間，不同部門存在資源歸屬不明確的問題，需要所涉及的各個主體協商處理。從整體出發，減小因不同時間、不同地點等因素產生的影響［4］。使各政府通過事物關聯的協議使草原碳匯補償得到有效實施。如果所涉及的某個主體未按照之前所達成的協議提供其義務范圍內的公共物品，那么這個主體就要面臨其他協議主體的相關事務上的懲罰。

政府作為草原碳匯補償協同創新的主要協同方，政府與企業的協同也是不可缺少的，現階段，我國政府內部的績效評估制度與企業稅收直接相關，但是與企業所承擔的義務關系不大。只有實現政府官員績效與企業在碳匯方面所做的貢獻相關的激勵機制，才能有效的協同二者利益，使兩者都發揮出最大的作用。在草原碳匯補償的問題中所涉及的部門種類較多，主要是環保部門、國土部門和其他綜合性部門，每個部門的考核指標不盡相同，各個部門的職責范圍有所交叉，導致草原碳匯的發展受到束縛。因此，在草原碳匯補償協同創新中，應當以把考察草原碳匯相關政府部門績效的重點放在改善草原生態與發展新型產業與能源基礎上。

（2）企業。在2000年7月在聯合國總部啟動的“全球協議”中規定企業要承擔起環境治理的責任。由此可以看出企業是維護草原生態環境的主體之一。想要達到草原碳匯補償協同治理的目的，要協調好企業的利益問題。

企業作為草原碳匯補償協同發展的利益重要角色。企業與政府、牧民都有著很密切的關系。在企業同政府的關系中，企業繳納的稅收主要充當著政府收入的主要來源。企業的效益直接關乎政府決策。同時，政府也制約著企業的行為，企業在進行草原碳匯活動時，政府應當對企業造成的對草原生態破壞的行為進行補償。對于企業來講，草原碳匯補償措施屬于非經濟效益，而是企業所應承擔的社會責任，但是，對草原碳匯補償活動過程中嚴重的忽視會帶來環境的污染和生產成本的增加，從這方面來講，草原碳匯補償作為企業生產效益的有效反饋機制，也屬于經濟范疇。相應的企業承擔起這項社會責任，不但提高了企業的生產素質，同時拓寬了企業的經濟來源。

圖1 草原碳匯補償協同創新機制

（3）牧民。牧民是草原生態環境中的重要參與者，因此，牧民提高參與草原碳匯補償的意識，將會對草原碳匯補償機制協同治理產生很大的作用。在1992年的《里約宣言》中指出“環境問題最好通過在相關層面上的所有相關公民的參與加以解決。”可以看出公民的參與是解決環境問題的重要環節。在牧民參與草原碳匯補償的問題中，建立合法的渠道成為當務之急。牧民是企業勞動力的主要參與者，同時也是政府政策的執行者和監督者之一。牧民的直接參與關系到企業的效益和政策執行的效率。首先，政府各個級別、各個部門間相互制約，因此會出現信息不對稱的問題，因此，作出的補償措施會和實際情況相違背，因此，發揮公眾的作用，采取牧民意見，有助于完善信息，制定更加合理的補償措施。其次，公民監督訴訟制度是公民參與草原碳匯補償協同治理的有效措施。政府會應為地域、級別、部門等問題相互制約，從各自的利益出發，所作出的決策容易出現忽略大局的問題。而對于公眾而言，不會受到這些問題的制約，可以更加有效、及時的反映在草原碳匯補償中存在的問題，從而提高草原碳匯補償機制系統治理的效率。

2.草原碳匯補償中外部協同創新的建議

（1）政府間協同。政府間在草原碳匯補償方面的協同創新主要涉及到橫向和縱向協同。從總的方面來講，不同主體間存在資源所屬不明確、環境污染不明確、政府職能相互交錯等問題，都需要各主體間協商處理。草原碳匯補償政府間協同創新的難點主要在各個級別、各個部門、各個主體之間的利益博弈。因此，實現草原碳匯補償的協同創新需要建立以中央為主，地方之間相互協調的補償機制。要明確補償標準、補償方式和各政府要承擔起的補償責任。減少相互推諉的情況出現。

（2）政府和企業協同。完善獎懲機制，增加補償內容。運用稅收和補貼雙重手段，使企業參與到草原碳匯補償當中。政府應建立一套明確的獎懲機制，由中央成立專項資金，獎勵草原碳匯發展較為出色的企業，并且對損害草原碳匯發展的企業進行懲罰［5］。對發展草原碳匯過程中出現利益損失的企業進行補貼。從這點出發所建立的草原碳匯補償協同創新其結構如圖一所示，草原碳匯補償政府與企業協同主要從補償類型、補償內容、補償措施三方面來分析：

表1 草原碳匯補償政府、企業協同治理模式與補償措施

（3）政府和牧民協同。政府出臺導向性政策，引導牧民行為。具體措施包括兩個方面，一方面調整牧區生產方式。政府通過獎懲政策引導牧民轉變傳統的生產方式，參與到碳匯貿易中，減少牧民行為對草原的破壞。另一方面，政府通過金融政策，鼓勵牧民發展碳匯貿易，對作出特殊貢獻的牧民提供專項貸款，并作出獎勵行為。

（4）高校及科研機構的協同創新性。現階段，我國應加大在草原碳匯方面的人才投入，在高校中開展關于草原碳匯的相關專業，通過技術創新、制度創新等手段，提高草原碳匯的效率，從而為我國草原碳匯補償協同創新機制提供可靠的物質基礎。

五、結論

草原碳匯具有非競爭性與非排他性，是一種典型的公共物品，現階段，對于草原碳匯的治理沒有完善的機制，草原碳匯補償作為有效的激勵機制，能夠在很大程度上阻止“公地悲劇”的產生。草原具有整體性和廣闊性的特征，因此，考慮各區域、各級別、各部門的利益，從草原碳匯補償機制協同創新的方向出發，是提高草原碳匯的效率，維護草原生態平衡的基礎。

［1］魏穎，馬軍.發展我國草原碳匯的公共政策研究［J］.內蒙古農業大學學報，2013，（6）.

［2］徐志偉，劉歡.河流污染協同治理行為及相關福利分析——基于不同經濟空間結構的視角［J］.河北經貿大學學報，2015，（7）.

［3］李正升.從行政分割到協同治理:我國流域水污染治理機制創新［J］.學術探索，2014，（9）.

［4］陳嵐，馬軍.草原碳匯補償機制研究［J］.經濟視角，2015，（7）.

［5］李勝.構建跨行政區流域水污染協同治理機制［J］.管理學刊，2012.（6）.

本文系國家自然科學基金項目、內蒙古人才基金項目“協作性公共管理視角下的草原碳匯管理框架設計及應用研究”（項目編號71363039）

馬軍（1971-）女，內蒙古呼和浩特市人，內蒙古工業大學國際商學院副院長，教授管理學博士，碩士研究生導師，研究方向：產業經濟與生態經濟。陳嵐（1990-）女，山西太原人，內蒙古工業大學國際商學院2014級碩士研究生，研究方向：公共政策。