農村生活垃圾治理進展概述*

許碧君，張　益，邰　俊

（上海環境衛生工程設計院有限公司，上海200232）

農村生活垃圾治理進展概述*

許碧君，張益，邰俊

（上海環境衛生工程設計院有限公司，上海200232）

介紹了我國近5 a農村生活垃圾治理工作和進展情況，總結了在經營模式、經費分擔機制、收運處理模式等方面的經驗，探討了治理過程中存在的模式粗放、財政投入不足、法規和章程缺失、管理機構缺位和錯位等問題，并就進一步加強農村生活垃圾治理提出建議。

農村；生活垃圾；治理

1　形勢和政策

1.1國家層面重視農村垃圾治理

近幾年，各部委陸續出臺多項政策，積極引導、促進農村垃圾治理工作。2014年11月，住房和城鄉建設部組織召開全國農村生活垃圾治理工作電視電話會議，啟動農村生活垃圾5 a專項治理，使全國90%村莊的生活垃圾得到治理，同年12月，全國住房和城鄉建設工作會議明確提出全面啟動村莊規劃、深化農村生活垃圾治理；2013年2月，農業部正式在全國啟動“美麗鄉村”創建工作；2010年2月，環保部發布《農村生活污染防治技術政策》，用于指導農村居民日常生活中產生的生活污水、生活垃圾、糞便和廢氣等生活污染防治的規劃和設施建設，2013年11月發布《農村生活垃圾分類、收運和處理項目建設與投資指南》，作為農村生活垃圾分類、收集、轉運及處理工程的規劃、立項、選址、設計、施工、驗收及建成后運行與管理的技術依據；2013年7月，財政部發布《關于發揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉村建設試點的通知》（財農改〔2013〕3號），提出實現道路硬化、衛生凈化、村莊綠化、村莊亮化、環境美化等目標，改善村容村貌和農民人居環境。

1.2各地紛紛出臺新政響應號召

以2015年為例，3月《廣東省城鄉生活垃圾管理條例（草案）》提交廣東省人大常委會十六次會議審議，草案的一大亮點是首次把“農村生活垃圾管理納入法規調整范圍”；同年4月，上海市綠化和市容管理局印發了《關于開展本市農村生活垃圾全面治理工作的實施意見》，《意見》包括了2015年至2020年的工作路線圖；同年12月，重慶市發布了《重慶市農村生活垃圾治理工作實施方案（2015—2018年）》，要求在2018年年底前，除少數偏遠散居農戶外，基本實現農村生活垃圾集中處理全覆蓋，90%以上農村生活垃圾得到有效處理，全市1 919個貧困村農村生活垃圾專項治理及農村環境綜合整治成效得到鞏固。

1.3全國農村生活垃圾治理呈現“三五六”格局

截至2014年底，全國54.67萬個行政村中，沒有設置垃圾收集點的農村占總數量的三成以上；沒有對生活垃圾進行處理的農村超五成，有14個省不到30%，有少數省甚至不到10%，農村生活垃圾超六成沒有處理［1］；由此可見，農村生活垃圾未來工作的空間和潛力是巨大的。

2　治理進展

2.12009—2014年農村生活垃圾治理工作初見成效據統計［1］，2009—2014年我國農村對垃圾進行收集的行政村比例年增長12個百分點；對垃圾進行處理的行政村比例年增長21個百分點，如圖1所示。許多地區進行了著實有效的嘗試，初步取得了成效。例如，2008年以來，山東全省縣鎮兩級政府，累計投入資金51.3億元，目前有76個縣（市、區）實現了生活垃圾城鄉一體化處理；2009年以來，四川大力推進以農村生活垃圾治理為重點的城鄉環境綜合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理；2010年以來，安徽省級財政安排專項資金10.5億元，縣（市、區）投入財政資金4.5億元；廣西2011年大力推動農村生活垃圾處理后，2 a內對生活垃圾進行處理的行政村比例就增加了30個百分點。

圖1　2009—2014年我國農村生活垃圾處理進展

2.2財政投入日益增長

2009—2014年，用于農村垃圾處理的各級財政投入年均增加約30%（見圖2），農村環衛基礎設施得以逐步改善［1］。

圖2　2009—2014年我國農村環境衛生財政投入

2.3全國農村生活垃圾治理工作成效差距較大

東部地區領銜全國農村生活垃圾治理推進工作。2014年，東部地區用于農村垃圾處理的財政投入占全國61%，有生活垃圾收集點行政村比例高達82.98%，對生活垃圾處理的行政村比例高達70.58%；中部地區、西部地區、東北三省收集村比例超五成（見表1），生活垃圾處理村比例有待提升［1］。

表1　我國各區域農村生活垃圾治理情況

3　主要經驗

3.1探索多元化經營模式

在農村生活垃圾收運處理領域，已經有不少地方政府嘗試與企業合作。山東省采取合資、合作、PPP、BOT、TOT等多種方式，鼓勵社會資金投資、建設、運營農村生活垃圾收運設施，目前全省30%的垃圾處理場有社會資金投入，吸引資金50多億元；2013年以來，安徽省衢江區把農村生活垃圾無害化處理作為“五水共治”工作重要抓手，全省率先引進“建設—經營—移交”的BOT模式，依托市場強設施，引進資本強管理，有效破解農村生活垃圾處理難題。截至目前，共利用民間資金2 200余萬元，新建5 m3密閉式智能垃圾收集系統250處，無害化清運、處理垃圾3 000余t。

3.2推行村民適當繳費的經費分擔機制

不少地區探索了讓村民適當承擔部分生活垃圾運行費用的方式，既可以彌補運行經費缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作，還可以讓廣大村民成為“義務”監督員。廣西通過籌集、管理村莊保潔費的方式向每戶每月收取3～5元，共自籌村莊保潔費806萬元，占城鄉垃圾治理總投入的23.17%。

3.3試行因地制宜的收運處理模式

決定農村生活垃圾收運處理模式的因素眾多，有經濟條件、人口密度、村落分布、地理現狀、交通條件等。當前，在國內經濟發達地區如上海、江蘇、浙江、山東等地已廣泛采用“城鄉一體化”收集處理模式，截止2014年底，山東省有76個縣（市、區）實現了生活垃圾城鄉一體化處理，而且多數具備了無害化處理的能力；而在廣西、貴州等部分地區，則試點推行了“源頭分類減量、適度集中”處理模式，通過在源頭分類減量后，區分近郊、遠郊、偏遠村莊的不同，分別選在縣、鎮或村，以“戶分類，村收，就近就地處理”、“戶分類，村收，片處理”、“戶分類，村收，縣處理”的方式進行處理，打造了一批各具特色的示范鎮和示范村，實現以點帶面、整體推進的目標［2］。

4　存在問題

4.1模式粗放，沒有形成完善的收運處理系統

目前我國大部分農村生活垃圾的收運模式簡單粗放，部分農村沒有垃圾收運處理設施，垃圾隨處亂堆，甚至直接傾倒在河流里；一些地區則設有簡易垃圾收集點，沒有密封、清潔措施，最終采取簡易堆填處理；另外一種比較普遍的做法則是通過收集點轉運至簡易填埋場，這3種模式都存在資源浪費以及污染嚴重的問題。

4.2財政投入不足

自2011年起至2014年，盡管農村年環衛投入漲幅較大，但是相對于城市來說，農村環衛投入額度較低，年人均環衛投入只占城市的20%左右（見表2）［1］，財政支持力度不足，仍然有提升空間。

表2　2011—2014年城市、農村人均環衛投入情況

4.3法規和章程缺乏，針對性強的技術體系不完善

當前我國針對農村生活垃圾處理的地方性法規和規定基本空白，一些涉及農村環境保護的法規條款只是原則性或政策性規定，在農村的實用性和可操作性不強。我國現行的技術標準大都針對于城市生活垃圾，不適用于農村生活垃圾管理和處理處置的需要。

4.4管理機構“缺位”和“錯位”問題突出

當前我國農村生活垃圾管理存在“缺位”和“錯位”問題，尤其在鄉鎮、村鎮級別，常常出現職能結構設置不合理，責權不清晰，環衛管理機構缺位，不僅導致基層工作人員工作涉及內容多，任務重、壓力大，同時使鄉鎮、農村承擔了與職權不相稱的責任，難以調動和組織人員開展環衛相關服務，形成了管用脫節的現象。

5　建議

5.1規劃先行，確保有序推進治理工作

環衛專業規劃是城市規劃中不可或缺的組成部分。郊區縣在編制社會經濟發展規劃時，也應將農村生活垃圾治理納入郊區縣建設的總體規劃，進一步明確宏觀導向。

5.2完善農村生活垃圾治理標準體系

2014年，住房和城鄉建設部市容環境衛生標準化技術委員會制定了村鎮市容環境衛生專業標準體系。標準體系框架分為綜合標準、基礎標準、通用標準和專用標準4個層次。當前標準體系中，現行2項，在編1項，待編10項，修訂中4項，目前大部分標準都處于待編、修訂狀態，建議在5 a內應盡快出臺相關標準，規范農村生活垃圾收運處理；同時應補充完善標準體系，例如增加農村垃圾收集、運輸設施設備標準、簡易填埋場封場管理規范。

5.3多途徑加強農村生活垃圾分類管理

與城市相比，我國農村生活垃圾具備獨有的特性，例如成分復雜，村落范圍廣、外部性強等，設計一些具有農村特色的分類方式，例如有償回收農用物資包裝廢棄物；進一步發揮農村廢品站的作用，加大廢品回收站的硬件設施投入，培養回收站人員的市場經營意識、能力，拓寬回收的種類、范圍；環衛部門與農委等形成合力，統一建設、協同處理農村生活垃圾中的有機垃圾、畜禽糞便、農業垃圾（秸稈等）等工作。

5.4加強農村環衛管理隊伍建設工作

加強基層環衛管理人員隊伍建設工作，包括在監測設施配置、執法裝備能力、領導和骨干素質培養上進行投入，使之快速形成基層環衛管理能力，對技術條件薄弱的基層，加強人力支持：針對在鄉鎮、農村環衛機制建設中普遍存在的人員配置、能力建設和業務水平存在短板等問題，建議有條件的縣（市、區）在明確購買服務的原則、項目、方式和責任后，開展政府向社會購買公共服務的試點工作，以期從人員、能力和業務上充實農村環境衛生管理機構。

［1］中華人民共和國住房和城鄉建設部.中國城鄉建設統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2015.

［2］王寧.開展五年專項行動，推進農村生活垃圾治理［J］.城鄉建設，2015（1）：9-11.

An Overview of Rural Domestic Waste Management Progress

Xu Bijun，Zhang Yi，Tai Jun
（Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.，Shanghai200232）

The situation and progressof rural domestic waste treatment in the past 5 yearswere introduced.The experience of operation model，expenses sharing mechanism，as well as collection and transportation model were summarized.The problemsexisting in the processof governance of extensive mode，insufficient financial resources，lack of regulationsand rulesand poor management organization were discussed.In addition，favorable suggestions on how to further improve domestic waste management in rural areaswere proposed.

rural areas；domestic waste；management

X799.3；X705

A

1005-8206（2016）05-0012-03

科技部科技支撐計劃資助項目（2014BAL02B01）

2016-02-23

許碧君（1983—），碩士，研究方向為固廢處理。

張益，E-mail：zhyi189@189.cn。