基層人民銀行財務監督體系建設研究

范翠琴

【摘 要】近年來，隨著人民銀行大會計理念的深入，人民銀行財務管理工作越來越規范，財務風險防控工作逐步向規范化、標準化推進，形成了較為完善的財務風險防控體系。但人民銀行財務監督、特別是基層人民銀行財務監督尚未形成系統化、科學化、標準化的監督體系，財務監督制約機制尚不健全，不能很好地發揮出人民銀行財務監督的作用，有效防控財務風險，本文基于基層工作實踐，就基層人民銀行（以下均指縣市支行）財務監督體系建設問題進行探討，提出相關的建議和意見。

【關鍵詞】財務風險；必要性；監督體系

目前，我國基層人民銀行實行的是獨立的財務預算管理體制，即人民銀行總行以上一年度財務收支差額納入中央財政預算，分支機構的各項費用支出以核定指標的方式加以控制，不核撥資金。在這種體制下，人民銀行財務管理側重于各項費用支出控制和核算，財務監督則更加側重于預算編制與執行、財務核算、費用支出、集中采購、資產管理等。財務監督的目的就是推進財務工作標準化，堵塞財務管理漏洞，提高資金使用效率，確保各項財務收支合理、合規。

一、目前基層人民銀行財務監督存在的問題

1.財務監督結構不合理?；鶎尤嗣胥y行內設部室基本上都包括以下幾個：綜合業務部、金融管理部、貨幣金銀部、保衛部、綜合辦公室、紀檢監察內審室。在這個“四部兩室”中，財務工作歸屬于綜合業務部?？梢哉f，大多數基層行都未成立類似工會經費“經審委”那樣的監督機構。因而，財務部門既是財務的執行部門，又作為財務監督部門，自己監督自己，監督效果自然被打了折扣，財務監督在結構上存在明顯的欠缺。

2.對決策層財務監督乏力。即，基層行財務部門難以對領導個人的財務決策或“拍腦袋”決定進行有效約束。一方面，由于目前基層人民銀行都實行的是行長負責制，財務開支“一支筆”審批成為目前普遍的費用審批制度。財務部門負責人的選拔和任用都由行領導最終決定，其對領導的財務決策難以產生有效的監督；另一方面，無論是上級行財務規章和制度，還是基層行內部規章和制度，均沒有對財務監督做出明確的、可操作性強的規定。三是財務重大支出集體研究制流于形式。在基層行，對一些重大支出，包括支出數額較大或固定資產購建支出項目的立項、審批等方面，實行領導集體研究決定，但實際工作中執行不到位。甚至，有時會出現一言堂、某一個人說了算的情況。

3.對下級行的財務監督未能充分發揮作用。目前基層人民銀行實際的是財務報賬制度，即基層行在上級行下撥的周轉金額度內先行開支，然后定期（每月）將財務憑證帶往中心支行進行財務費用審核。財務報賬制其實就是一種財務監督方式，但由于是先開支后審核，故這種監督存在一定的不足，難以發現超預算開支、預提虛列、批量（集中）采購或設備采購過程中濫用職權、徇私舞弊造成重大損失的以及財務開支程序違規等深層次問題。

二、建立基層人民銀行財務監督機制的必要性分析

基層人民銀行的財務風險主要表現為制度管理風險、預算編制風險、預算執行風險和財務核算風險。具體為：

1.制度管理風險。制度管理風險主要是指財務制度不健全、不完善、存在制度設置漏洞或因制度建設跟不上業務發展變化需要，出現控制盲點等而形成的風險。目前人民銀行的財務管理制度下發于2000年，16年來，人民銀行會計科目及預算管理體制發生了很大的變化。如在事業性支出中增加了反洗錢經費，預算管理體制也由原來的大預算變為獨立的部門預算，而現行人民銀行財務制度相對陳舊，無法適應人民銀行財務管理和財務風險防控的要求。

2.預算編制風險。預算編制風險主要是指基層央行在預算編制過程中存在的專業不強、以及少預算、漏預算、超預算等情況而形成的風險，表現為編制預算時財權部門與事權部門未實現有機的結合，沒有體現預算編制信息的預測性和計劃性，造成預算編制與實際脫節，要么差的很多，要么高出很多，有的僅依據上年實際執行數字進行適當增加或減少而形成的滾動式預算，有的預算編制部門為事權部門而非會計財務部門，有的預算編制僅憑領導或部門負責人一句話而形成的“拍腦袋”式預算。

3.預算執行風險。預算執行風險是指基層央行在預算執行中由于法規和制度觀念不強而產生的超預算花錢、串科目列支、人為調賬、相互擠占、違規列支等而形成的風險；在具體的預算執行時，往往不按預算事項執行，導致下達的預算指標與實際執行相脫節，容易造成無預算事項得到執行，有預算超預算執行等情況的發生。再如就是財務審核和把關監督不到位，有的未將報銷資金轉往發票上所列供應商賬戶，而是轉往商戶法人賬戶或另一與發票無關的賬戶，有的只審核發票的要素而不查驗發票的真偽，類似這種制度執行不嚴、制度落實不到位的現象，一定程度上增加了基層央行財務風險，使人民銀行財務資金受到損失。

4.財務核算風險。財務核算風險是指財務人員在費用報銷審核、會計財務核算、財務系統錄入、業務處理過程、財務印章及重要物品保管、賬務核對等過程中因違規章、違規操作而形成的風險。如崗位輪換、強制休假制度得不到落實，一些會計財務人員長期在一個崗位工作數年甚至數十年，在具體工作中，存在以感情代替原則、以習慣代替制度，離崗時不按規定交接，財務專用章、重要空白憑證及個人名章等未按規定入柜保管。這些情況都容易產生風險。

三、基層人民銀行財務監督的操作流程與監督標準

1.總務庫存現金情況

操作流程：監督財務相關賬簿及庫存現金、銀行存款賬簿，認真清點與核對。

監督標準：總務庫存現金與現金日記賬完全相符；無白條抵庫等情況；財務系統與銀行存款賬余額核對相符。

2.重要物品保管情況

監督流程：核對轉賬支票、現金支票、電匯憑證等重要空白憑證是否按規定保管（是否建立登記簿、登記簿與實物是否一致等）；

監督標準：重要憑證和業務印章是否由不同人員分別保管使用。重要空白憑證做到連續使用，并認真銷號登記，無跳號使用、無毀損、遺失情況，賬簿、賬實、賬賬核對相符。

3.崗位和人員管理

監督流程：監督財務工作崗位設置和人員安排情況，與財務管理系統相關設置進行核對；監督財務會計人員是否執行了重要會計人員定期輪崗和強制休假制度（查閱登記簿）；財務會計人員是否具備規定的任職資格和條件；財務核算崗位設置是否合理，是否按規定進行操作，是否存在“一手清”現象。

監督標準：崗位設置合理、內控制約機制完善，內控制度落實到位。

4.內外部監督檢查

監督流程：監督財務工作接受內、外部檢查情況，相關檢查監督資料是否齊全、相關的問題是否到位及時整改、相關檢查資料是否整理歸檔；分管會計財務工作的行領導及會計財務負責人對會計財務工作的檢查是否定期進行并符合合規定（查閱登記簿）。

監督標準：手續齊全、資料完整、問題整改到位、及時歸檔。

5.賬務核對

監督流程：監督財務部門各項賬務及發生情況是否與開戶銀行對賬單及流程相符，是否及時對賬，銀行存款余額不符時是否及時查清，每月對賬單是否妥善保管。

監督標準：內外賬務核對相符，資料保管完整。

6.財務憑證及賬表管理

監督流程：監督財務憑證、財務賬表是否按規定打印、裝訂、保管。（賬表包括：總賬、分戶賬、現金日記賬、銀行存款日記賬、損益明細表、余額表、科目匯總表、財務收支報賬表、資金平衡表）.

監督標準：賬簿設置正確，賬簿表打印齊全完整，歸檔及時。

7.財務預算編制及支出情況

監督流程：查看財務預算報表，監督財務預算編制是否做到科學、合理，是否存在“拍腦袋”現象；查看財務支出憑證，關注大額財務開支，監督財務開支是否符合國家法規、財經制度和人民銀行財務制度的有關規定；是否存在收入不入賬、私設賬外賬和小金庫現象、是否存在虛假發票、濫發津補貼等財務違規問題。

監督標準：預算編制科學合理，財務支出合規，無違違紀現象。

8.資產管理

監督流程：監督自行購建、上級行調撥的資產是否及時入賬；是否定期開展資產清查；資產賬實是否相符；固定資產卡片、報表、清查資料是否按要求打印、裝訂保管（月度打印固定資產基本情況表、固定資產增減變動表；季度打印固定資產折舊情況統計表、資產處置情況統計表、固定資產調撥登記簿。

監督標準：資產管理有序，購建及處置程序合規，賬務核算完整，管理登記齊全。

通過以上監督體系的設立，最終形成一整套完整的基層人民銀行財務監督體系，實現基層行財務監督工作制度化、規范化和科學化。