“城市病”與人口增長關系不大

陸 銘

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

“城市病”與人口增長關系不大

陸 銘

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

2016年8月22日，上海市發布了《上海市城市總體規劃（2016-2040）（草案）》，將指導未來24年的上海城市總體發展。草案規劃中的兩點引人注目：一是將上海2040年人口調控目標設為2500萬（國家統計數據顯示，2014年的上海常住人口已超2400萬）；二是要求上海規劃建設用地負增長。

通過“控制人口增長”和“限制土地的供應”而控制城市規模的發展邏輯，實際上暗合了時下將擁堵、污染和不安全等“城市病”簡單歸因于人口增長的認識。

上海這樣的城市，人口規模是由全國總人口規模決定的，而不能單看一個孤立的數字。實際上，在人口和土地需求高的城市，控制人口增長，限制土地供應，同世界上城市經濟和文明發展的“普遍規律”是不相一致的。

但中國的問題是，人的流動不自由，土地和資本等生產要素也受制于現有的制度和政策，配置也不合理，因而統一市場沒建起來。結果是，適合發展“聚集經濟”的上海等東部城市，勞動力短缺，土地供應不足，地價上漲，房價飛漲。中西部地區，土地卻供應過剩，工業園荒廢，乃至變成“鬼城”。

目前的“建設用地指標”制度，把大量指標給了中西部地區，在東部則嚴控甚至減少（特）大城市的土地供應。這個問題，用建設用地指標交易就可解決：內地省份減少一平方公里而東部城市增加相應面積的建設用地，同時向前者付錢。全國建設用地總量沒變，土地需求多的得到更多的供應，而沒需求的，減少土地供應。

除了政府掌握的建設用地，還有農村集體建設用地。城市化過程中，農民數量減少，建設用地就會出現部分閑置。如果建設用地指標可交易，以宅基地為例，一個不打算回老家的農民工，就可用宅基地的使用面積，去相應增加他所居住城市的建設用地，同時宅基地復耕，全國總的農業用地也沒減少。他在工作的地方，地價遠超過他的宅基地在老家的價值，這一部分差價可以成為農民工市民化的資金來源。

“城市病”與人口增長關系不大。首先，在世界人類發展歷史上，無證據可證明“城市病”的產生是人口多帶來的。倫敦、東京和紐約，城市病最嚴重是在1950年代前后，此后，人口成倍增長，城市病卻緩解了。退一步講，如果真要說人口多導致了擁堵和污染，那么，年收入百萬和五萬的兩個人，相比較而言，誰更增加擁堵和污染？五萬的人沒有車，甚至不坐出租車，帶不來污染和擁堵，像中國一線城市通過驅趕小餐館和理發店控制人口，可他們占用了多少公共資源？

退一步講，就算人口多造成“城市病”，這也是一個供給需求的問題。公共服務短缺，特別是基礎教育，就該多建學校。擁堵，是開車的需求和道路供給的問題，第一可多造路（包括地鐵），多發展高效率的公共交通，第二可以實施更科學的城市規劃。這是供給側改革。污染如果是小汽車尾氣造成的，就發展公共交通。

“城市病”是由于存在供需矛盾，也就是供給不足。但在有些問題上體現的更復雜。最近一輪控制人口的情況下，一線城市一方面在清退外來人口子女，但另一方面在某些地方卻出現學校招不滿學生的情況。對于義務教育，假設供給小于需求，現在有供給，但卻限制需求。目前政策引導資金給予在中西部發展沒優勢的基礎設施和工業。如果這樣，對中國經濟的發展不利，現在應讓一些政策做出調整，增加社會公共利益支出，才能盡快走出困境。