農村土地征收中的公民參與現狀研究

苗曾志

摘 要：在新型城鎮化的建設過程中，首要開展的一項工作就是對部分農村集體土地的征收，這一現象在城郊接合部表現最為突出。土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯，是伴隨城鎮化發展而提上日程的政策課題。然而在實踐中，由于我國長期以來城鄉土地二元體制的歷史狀況與現今城鎮化建設中城市對于建設用地的迫切需要之間存在一定的矛盾，加之目前土地征收的相關法律法規未能配套跟進，政府與農民之間缺乏良好的溝通對話機制，導致土地征收過程中出現一系列問題，突出的表現就是一些地方村民抗征拒拆的不合作行為。這些非制度性的公民參與反映了我國土地征收在政策施行過程中缺乏對農民訴求的回應機制，或者說農民群體沒有利益表達的合法途徑和相應的救濟渠道，無法通過制度性參與來表達自己的訴求和維護自己的利益。因此，本文以新型城鎮化為背景，著眼于土地征收中的公民參與問題，從公共政策過程的角度入手，探討和構想公民參與的合理機制，試圖為我國農村土地征收政策的順利實施提供一定借鑒。

關鍵詞：新型城鎮化；土地征收；公民參與

農村土地征收在性質上是農村土地的集體所有轉變為國家所有，在這一過程中農民失去他們賴以生存的物質生產資料以及與其相聯系的一系列土地權益，成為游離于城鄉之間的特殊人群。如果土地征收中缺失合理的參與機制，農民就無法有效地進行利益的表達和權利的行使，再加上全國各地沒有統一的補償規定，某些地方的補償標準不明確不細化，因而極易出現農民利益受損的情況。

1 研究背景

一方面是城鄉土地二元體制的制度背景。中國的土地征收問題具有其特殊性，國情矛盾制約下的集體農地均分形成了現有的家庭聯產承包責任制，這種小農經濟內部化的土地收益分配制度決定了我國截然不同于西方的工業化發展道路。我國的城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，在早期的工業化發展戰略下，國家以犧牲農業效率為代價來積累工業化所需資金，形成了城鄉分割、矛盾對立的城鄉二元結構社會經濟體制。這一制度的基本特征是：城鄉呈現二元的土地權利及價格體系。盡管中華人民共和國憲法規定，我國城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，但同是土地公有制，二者并非同權同價。

另一方面是新型城鎮化建設的社會背景。新型城鎮化的基礎是農村土地的城鎮化，這意味著農村部分土地用途的轉變，將農村集體土地收歸國有后，再轉為各類城鄉建設用地，以滿足土地市場的需要，其中也伴隨著土地增值。

2 選題意義

作為實現公民民主權利的概念來講，公民參與在社會生活中發揮著不可替代的重要作用，影響著民眾對政策的認知，關系著民主政治的進程。

一是實現政府與公民雙向互動，有利于土地征收政策的調適與執行。

公民參與的過程實際上也是對政府行為的反饋過程，政府一邊依法推行政策，公民一邊參與反饋效果，實現雙方的同步互動，體現出以人為本的多元合作的治理理念，也恰好實踐了國外學者提出的政策互動理論模式。

二是加強政策的合理化合法化，有利于減少政府官僚主義和腐敗現象。

公民參與機制的導入使政策過程吸收了民意，集中了民智，兼顧了形式民主與實質民主，加強了政策的科學性與民主性，促進了政策的合理化與合法化。公民在參與政策、表達訴求的時候，可能就會形成對政府形象的認知。從征地前的信息公開到征地中的民主協商再到征地后的批評建議，所有環節都有公民參與的身影，從而杜絕濫用職權或者偷梁換柱、中飽私囊等腐敗現象，有助于遏制官場“四風”。

3 農村土地征收中的公民參與現狀分析

（一）公民參與的范圍較小

一項調查數據顯示，某地區600多戶被征地農民中，完全由村民個人與相關部門商定的僅占據2.52%的比例，由上級政府統一規定的占據59.87%的比例，由村集體和政府商定的占據32.44%的比例，由村集體和企業商定的占據5.17%的比例[1]（見表3-1）。這些數據揭示了公民在土地征收中的參與問題：農村的土地征收多數由政府主導，有些地方的土地征收方案，甚至沒有與被征地農戶協商就直接批準。

表3-1 被征地農民的參與范圍情況調查統計

選項 樣本數 比例%

上級政府統一規定 382 59.87

村集體和政府商定 207 32.44

村集體和企業商定 33 5.17

村民和企業商定 16 2.52

合計 638 100.00

（二）公民參與的程度較低

調查數據表明，農民對于征地過程的參與處于被動地位，某區638戶受訪農戶中“被強迫”土地征收的占據30.25%的比例，24.77%的農戶表示自己的土地被征收是由于“被說服”，只有不到一半的農戶表示是“自愿”被征用土地（見表3-2）。究其原因，除了缺乏參與渠道之外，公民參與意識的淡薄也是不可忽視的一項重要因素。“自愿”被征地的公民所呈現出的只是在滿意補償方案的基礎上的一種順從心態；而“被強迫”征地和“被說服”征地的公民則是在利益博弈中處于缺失話語權的一種妥協境地。對于土地所有權不明而遺留的歸屬問題、土地利用類型不清而產生的增值收益問題、以及補償分配方式不定而形成的“公共利益空間”，失地農民缺乏維權的意識和能力[2]。

表3-2 被征地農民的參與程度情況調查統計

選項 樣本數 比例%

自愿 287 44.98

被說服 158 24.77

被強迫 193 30.25

合計 638 100.00

（三）公民參與方式不合理

根據調研，農村公民對于土地征收的關注主要集中于補償數額、安置方案等直接利益相關的領域，而對于土地征收的合法性與合理性問題，如征地范圍、征地用途等方面關注度則不足，由此導致公民與征地主體的協商或爭議多發生于征地之后。這種情況實質是事后補救式的參與，即在土地征收最為重要的決定程序中缺乏公民參與，參與的意義變成與政府討價還價試圖提高補償標準，使自己能夠獲得稍微多些的補償[3]。

近年來，各類新聞報道中的群體性上訪事件出現頻率較高。一項來自于國家信訪局的數據顯示，土地補償糾紛的比例高達84.7%，這些因為征地拆遷而引發的糾紛，折合成具體數字為400萬件左右[4]。同時，國務院發展研究中心農村副部長劉守英通過整理和分析2003年至2012年期間國內媒體公開報道的116個被征地農民和群體性事件，發現農民采取極端行為方式拒絕征地的事件為67起，占據57.76%的比例，采取正當方式的很少，只有少數選擇舉報、報警、向法院起訴等方式。[5]可以說當前土地征收的糾紛屢見不鮮，并且公民與政府之間缺乏重要的對話橋梁。

4 農村土地征收中公民參與問題的原因分析

農村土地征收的政策施行過程中是受到政策主體、政策本身、利益群體以及社會環境等多方面因素影響的。因此我們在進行原因分析的時候也需要考慮相應的因果聯系，包括政府主體、制度平臺、公民自身、歷史環境等要素。

（一）從政府主體的角度來分析

1.地方政府的征地程序不規范

我國雖然有相關的土地征收法律規定，但是大多流于形式，在農村的可行性不高。各級政府利用市場主體的身份用行政強制手段剝奪農村集體土地所有者與直接征地企業的聯系，并未嚴格依照法律規定的征地程序進行土地征收。

2.省級政府的監督管理不到位

對于地方政府的征地程序以及用地單位的土地使用情況缺乏有效監管，土地未能嚴格依照法律規定的程序和條件進行征收，甚至很多已經被征收的土地，往往是沒有法律批文或者沒有后期完善的利用方向。即使被重新審查和批復，也常以事后補辦手續為解決辦法，最終實現征地占地的“合法化”[6]。

（二）從制度平臺的角度來分析

1.缺乏明確的利益表達途徑

我國《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當發布公告，并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見。”這項條款本身意味著，農民并沒有參與征地協商的權利，對于土地所有權的變更也是無權過問。雖然方案確定后可以行使部分權利，但在方案制定時卻處于弱勢地位，只能聽任政策自上而下傳達[7]。

2.缺乏有效的權利救濟方式

現行土地管理法律法規的規定與《行政復議法》和《行政訴訟法》規定是存在矛盾的，根本原因是現行土地管理法律法規對征地補償安置行為的定性模糊。

（三）從公民自身的角度來分析

1.公民參與的意識不強

在農村的現實生活中，基層政府與民眾之間的對話與交流并沒有太多，征地之前沒有積極的動員說明，征地之時以簽合同填協議為主要任務，征地之后對于農民的補償與安置關懷不夠。其結果就是降低了公眾參與的熱情，打擊了公眾參與的信心，甚至使公眾失去對政府的信賴。

2.公民參與的實踐不足

企業的目標畢竟是追求利潤，不在意參與能力高低；而政府及相關部門則采取精英決策模式，很多公民被拒在參與的門外，立法、公共預算、城市規劃等需要專業知識才能參與的實踐就距離公民更遙遠了[8]。這對參與能力的培養來說是很致命的。所以，通過增加參與實踐的機會來培育公民參與能力是十分必要的。

5 結語

城鎮化建設是民生工程，而嵌于其中的各項大大小小的政策歸根結底都是涉及人民群眾切身利益的子系統工程。每一項政策要想征得人民群眾的理解與支持，就必須建立起公民參與機制，盡管目前我國的公民參與并未形成完整的制度體系，但是有些發達地區已經作為試點正在逐步探索，這將為研究者提供一個良好的參考范本。公民參與是民主政治發展的必然過程，也是歷史文明發展的必然趨勢。

參考文獻

[1]侯江華.城鎮化進程中被征地農民的權益損害與征地糾紛--基于全國31省91村638位被征地農戶的實證分析[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2014（12）：11-18.

[2]昝劍森.農民發展的現代困境：農民意識向公民意識的轉換[J].當代世界與社會主義，2013（4）：27-31.

[3]鄒愛文；許志敏.公眾參與土地征收過程之完善[J].法制與社會，2015（10）：12-14.

[4]呂紅星.中國征地制度亟待改革[J/OL].中國智庫http：//lib.cet.com.cn/paper/szb_con/153521.html，2013-3-15.

[5]李春燕.關于集體土地征收案件的爭議焦點和裁判結果的調查與思考[J].行政法學

研究，2015（1）：13-15.

[6]張宇.我國土地征收中存在的問題及對策[J].民營科技，2012（7）：13-18.

[7]王慧博.城市化進程中的失地農民與政策排斥問題研究[J].農業經濟.2008（3）：4-7.

[8]陳銘霞.當前我國公民參與現狀淺析[J].課程教育研究.2015（9）：23-25.