PPP模式下高速公路項目全面造價管理研究

孫莉萍

摘 要：分析了高速公路PPP模式項目付費定價、融資和設計、建設、運營期間的造價管理內容，提出了應用全面造價管理的方法對高速公路PPP項目進行造價管理。在此基礎上，對招銀高速公路項目造價管理進行了分析，為后續高速公路PPP項目造價管理提供借鑒。

關鍵詞：高速公路；PPP模式；工程造價管理

PPP模式（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作），簡而言之是面向公共基礎設施建設的公私合作模式。在很多國家，這已經是一種較為成熟的公共服務實現方式。

高速公路行業是公共事業的重要組成部分，具有投資大、期限長、收益穩定的特點，相對也更容易采用PPP模式。PPP的核心目標是使社會公眾可以得到收益和實惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個角度表現出來的性價比、綜合績效的提高，實現政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。

20世紀90年代，R.E.Westney在其“全面造價管理——美國造價工程師協會 （AACE）的發展展望”一文中提出了全面造價管理的定義：“全面造價管理是一個工程實踐領域，在這個領域中工程經驗和判斷與科學原理和技術方法相結合，以解決經營管理和工作中的計劃、造價預算、經濟和財務分析、造價工程作業與項目管理、計劃與排產和造價進度的情況度量與變更控制。”

本文從高速公路PPP項目公司角度出發，對項目各階段的造價管理內容進行剖析，提出應用全面造價管理方法對高速公路PPP項目進行管理，從而達到合理確定工程造價，節約工程建設投資成本，提高項目投資效益的目標。

1 PPP模式下高速公路項目管理綜述

1.1 高速公路PPP模式項目造價管理的范圍

根據具體PPP項目合同的約定，高速公路項目的合作范圍，除了高速公路的建設運營外，還可能包括沿途服務設施和廣告等的開發和運營。

在采用BOT運作方式（目前高速公路最常用的PPP模式）的高速公路項目中，項目期限通常包括高速公路的建設期和運營期，待項目期限屆滿后，通常項目公司將無償把高速公路移交給政府。

1.2 PPP模式下高速公路項目的付費定價

PPP模式下的高速公路項目存在多個利益相關方，各方均有各自的定價目標，項目公司希望利潤最大化，高速公路使用者希望獲得質優價廉的服務，而政府則希望盡可能實現既定區域內的社會效益最大化。合理的收費標準除了可以覆蓋高速公路在各時期的建設、維護、管理等成本，還能讓項目公司獲得合理的利潤。影響高速公路定價的影響因素有：

（1）高速公路成本：通常包括高速公路的建設成本和運營維護成本，例如工程建設費、設備購置費、養護費以及日常管理費用等；

（2）車流量：收費公路項目、尤其是使用者付費或政府按使用量付費的項目中，車流量對項目公司的收入有直接影響。車流量的大小通常由該高速公路輻射區域內的經濟發展狀況和汽車擁有量等因素決定；

（3）項目期限：項目期限的長短與項目公司的收益直接相關，在投資成本一定、其他條件不變的情況下，項目公司所獲得利潤與項目期限成正比。在設置項目期限時，需要綜合考慮項目的建設運營成本、 回報率、融資計劃、風險分配以及政策法律規定等多種因素，合理平衡政府、項目公司和使用者的利益。此外，高速公路項目的收費期限還要同時受到我國《收費公路管理條例》以及相關地方性法律法規的限定；

（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很強的主觀性，主要取決于使用者個人的支付能力。使用者的支付能力通常會受當地物價水平、個人年齡層次、職業穩定與否等因素影響；

（5）高速公路的性能和技術條件：高速公路的技術等級和服務水平越高，高速公路使用者可以接受的通行費標準也會越高；

（6）高速公路輻射區內的其他交通運輸方式及其定價：高速公路輻射區內是否有其他交通運輸方式，例如普通公路、鐵路 和民航等，這些交通運輸方式的定價通常也會影響高速公路收費的定價。

1.3 PPP模式下高速公路項目的融資

在項目開始實施前，項目公司需完成項目的融資及其他前期準備工作。PPP項目融資模式的主要特征是：

（1）政府部門與私人部門（項目公司）之間的合作，是基于提供公共產品或服務而不是基于資產本身的長期合同。

（2）政府部門將一定的風險傳遞給私人部門，實現各方的風險合理分擔，典型的是將項目的設計、建設、運營和融資等專業風險交由項目發起人承擔。

（3）與發起人（投資者）關注項目的投入相比，其他各方更加關注項目的產出，并考慮到項目整個生命周期和特許經營期內的影響。

（4）項目產出產品或服務的數量和質量，通常直接決定私人部門的收入。PPP項目公司的收入來源主要是：用戶（如收費公路），政府部門（如政府付款，影子收費）或者是用戶和政府的組合（如用戶繳費和政府補貼相結合）。

項目融資的關鍵之一就是資本結構的安排。從資金構成整體看，項目融資的資金由權益資金和債務資金構成，而權益資金由發起人和發起人聯合體共同籌集（項目公司股權投資結構），債務資金則通常是由政策性銀行、商業銀行、保險公司、養老基金、主權基金等金融機構提供。從國際趨勢看，目前，專業投資管理機構發起的基礎設施或公用設施投資基金在項目融資中逐漸扮演重要角色，以市場化、專業化投資基金的形式，參與了大量PPP基礎設施項目的投資。

1.4 PPP模式下高速公路項目的設計

高速公路項目前期通常分為決策階段和設計階段兩個階段。決策階段完成項目建議書和工程可行性研究報告；設計階段根據項目的規模和復雜程度，一般分為初步設計和施工圖設計兩個階段，對于技術復雜的項目，通常在兩階段設計中增加技術設計。

根據政府已完成設計工作的多少，PPP項目合同中約定的設計范圍也會有所不同：如果政府僅編制了項目產出說明和可行性研究報告，項目公司將承擔主要的設計工作；如果政府已完成了一部分設計工作（如已完成初步設計），則項目公司的設計范圍也會相應縮小。

1.5 PPP模式下高速公路項目的建設

在PPP項目中，通常由項目公司負責按照合同約定的要求和時間完成項目的建設并開始運營，該責任不因項目建設已部分或全部由項目公司分包給施工單位或承包商實施而豁免或解除。當然在PPP 項目中，項目建設責任對項目公司而言是約束與激勵并存的。項目公司除了客觀上要受合同義務約束之外，還會有額外的商業動機，因為通常只有項目開始運營，項目公司才有可能獲得付費。

1.6 PPP模式下高速公路項目的運營

對項目公司而言，在多數PPP項目中，項目公司通常只有項目開始運營后才能開始獲得付費。因此，項目盡早開始運營，意味著項目公司可以盡早、盡可能長時間的獲得收入。在一些PPP項目中，開始運營與建設完工為同一時間，完工日即被認定為開始運營日。但在另一些項目中，開始運營之前包括建設完工和試運營兩個階段，只有在試運營期滿時才被認定為開始運營。

2. PPP模式下高速公路項目全面造價管理

2.1 全面造價管理的集成模型

在《AACE——工程全面造價管理指南》一書中，全面造價管理被重新定義為“全面造價管理是一系列的造價管理的方法和程序去管理其全部資產投資的全生命周期造價”。PPP模式項目的核心是“風險共擔、利益共享”，項目公司對項目的造價管理是一項過程性、系統性、知識性和操作性很強的工作，任務復雜艱巨。因此高速公路PPP項目需要進行全面的造價管理，才能既滿足項目運營需求和建設標準，又可以實現政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。

按照全面造價管理的思想，PPP模式下高速公路項目工程造價管理工作涉及到項目的全生命周期，涉及到與工程建設有關的各個要素，涉及到包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等的利益，及其各單位之間的關系，并且項目工程造價管理是一項不確定性很強的工作，在項目實施的過程中，會有許多不可預見的事項發生，需要對項目工程造價管理的全過程、全要素進行系統的計劃與控制。

全面造價管理方法中的四種造價管理方法既各自獨立、自成體系，可以單獨使用，為項目的全面造價管理服務，同時也共同構成一個整體，構成了項目全面造價管理的整體解決方案。建立PPP模式下高速公路為主線的項目全面造價管理方法的集成模型如圖1所示。

圖1 全面造價管理方法論的集成模型

2.2 PPP模式下高速公路項目全生命周期造價管理

全生命周期造價管理是一種實現工程項目全生命周期，包括決策、設計、招投標、施工、竣工、運營期與維修拆除期階段總造價最小化的方法，包括全生命周期造價確定和全生命周期造價控制兩個方面。全壽命周期成本包括建設成本和運營維護成本。

（1）項目的建設成本

公路工程的建造成本構成中主要包括建筑安裝工程費、設備、工器具和家具購置費及工程建設其他費。因公路等級、所處地域、地形的差異等，公路的造價差異較大。

（2）未來運營和維護成本

運行成本包括職工薪酬，培訓費用，設施設備（聯網計算機、票據打印機、監控攝像機、收費車道、收費崗亭、收費雨棚、路政車輛、辦公場所等）的使用維修費用，耗材（汽柴油、墨盒、空白票據、通行卡、處罰單等）的費用，交通安全管理成本等。

高速公路養護工作可分為日常保養、小修、中修、大修、專項和突發災害預搶修等級別，養護成本包括日常巡查費用、小修保養費用、大中修費用、安全通訊監控收費設施維護費用和突發災害預搶修費用。管理費用是指高速公路運營公司的行政管理部門為組織和管理生產經營活動而發生的各項費用。

2.3 PPP模式下高速公路項目全要素造價管理

在PPP模式下高速公路項目的造價管理過程中，要實現對項目成本的全面有效控制，必須開展項目的范圍、成本、工期、質量等要素的全面集成管理。其最根本的任務是要控制好影響項目成本的各個要素的發展和變動。所以在項目全要素造價（成本）的集成管理方法中，應該主要包括兩個方面的具體技術方法：其一是分析和預測項目的范圍、工期、質量和成本等要素變動和關聯影響與發展趨勢的技術方法；其二是集成控制這四個要素的變動及其影響的技術方法。

2.4 PPP模式下高速公路項目全風險造價管理

全風險造價管理是運用蒙特卡羅等技術方法確定項目的不確定性成本和風險成本，在項目實施過程中采用PDCA循環等風險管理方法和措施有效控制項目風險造價。

項目全風險造價管理的具體運行過程是：建立項目風險管理信息系統，跟蹤、收集、整理出項目運行過程中的風險信息，憑借這些信息分析風險的存在、原因、后果和發展，并及時反映分析結果。在風險識別的基礎上，確定出項目的最可能造價及概率分布，從而得到各具體活動的風險性造價。對各風險因素配以相關的費用，并加總到全風險基準造價上形成項目全風險造價。對于影響造價的風險事件，可采用風險規避、風險分擔、風險轉移、風險化解等具體方法予以控制。在控制過程中，不斷地調整造價目標，以使其滿足工程項目和抵御風險的要求。

2.5 PPP模式下高速公路項目全團隊造價管理

全團隊造價管理是讓項目各有關方都參與到項目的造價管理中來，形成以項目公司為核心的合作關系，通過各方的共同努力與協調，實現造價管理目標。

3 案例分析

3.1 項目概況

招銀高速公路全長22.49km，設計速度100km/h，六車道高速公路標準，路基寬度33.5m，主要構 造物有特大橋2座，隧道2座，互通式立體交叉3處。福建省發改委和交通廳批準采用BOT方式，利用社會資金投資建設。

項目的前期工作主要由市行業主管部門負責組織完成，包括項目建議書、工可的批復工作，以及通過公開招標方式選定勘察設計單位、監理單位、實驗檢測單位，通過公開招標和談判方式，確定某集團公司為 目的投資人兼施工總承包人。

3.2 項目造價管理情況

施工總承包方式決定了招銀BOT項目造價確定與控制的重點和難點在于建設期，價格模式為三層價格體系模式，即施工總承包價-內部經營承包價-專業分包和勞務分包承包價。

（1）總承包合同價：項目公司委托咨詢公司編制總承包工程量清單預算價作為總承包合同價。經監理工程師以及設計代表審核，項目公司審批后形成0#臺帳，總承包工程量清單做相應調整后形成勘誤后的總承包工程量清單，作為工程計量、支付和辦理工程變更、結算的依據。

（2）內部經營承包價：大部分施工任務由集團內部下屬單位承建，內部經營承包價以施工成本價作為定價依據。為了防范內部承包風險，集團公司與下屬施工單位簽訂嚴密的內部經營承包責任書，在明確雙方權利義務的同時，對成本費用控制目標做了明確約定；

（3）專業分包和勞務分包合同價：專業分包和勞務分包隊伍主要采用招標方式確定。招標控制價以施工成本價為依據，控制在總承包價范圍內，投標報價不得高于招標控制價。

3.3 存在的問題

（1）前期設計深度不夠，設計內容不夠全面和準確，對沿線的水文、地質、材料供應渠道等容易引起變更及造價變化的主要原因未做詳細鉆探和深入調查，或者以點代面，地質鉆探資料與實際情況偏差較大。造成施工階段設計變更多，投資控制難度加大；

（2）受市場以及基礎設施建設全面提速的影響，原材料價格大幅上漲，投資成本不斷加大；

（3）征地拆遷工作困難，前期工作往往滯后，導致工期拖延，增加投資成本；

（4）地方民眾干擾嚴重，阻工窩工、民事協調賠償等費用不斷加大，增大投資成本。

3.4 借鑒價值

（1）完善規則，主管部門應盡快制定PPP項目管理辦法，進一步規范高速公路PPP項目的建設和管理工作，保護投資人的合法權益。

（2）全過程造價控制，PPP模式高速公路建設項目注重項目的全壽命周期管理，項目公司最好能盡早介入到項目決策和設計中。

（3）造價風險控制，高速公路PPP項目不僅投資額大、建設周期長、工程技術復雜，還具有建設過程的線長面廣、營運過程的車流量不確定等特點，項目投資風險極大。投資方應將企業建設期的投資成本與長遠利益有機結合起來，樹立良好的風險防范意識，對項目的各階段、各方面風險進行系統的識別和分析，采取有效的風險防范措施，建立完善的風險控制體系，防患于未然。

4 結語

PPP模式下的高速公路項目涉及法律法規、 國家政策、投融資、項目管理、工程技術等方方面面，項目中的合同結構安排、投融資模式選擇、價格和回報機制、風險處理、監管安排等重要方面皆與項目本身建設條件稟賦、工程方案和工藝技術路線、投資構成、項目運行方案等工程或技術問題錯綜復雜，需要進行更細致的造價管理，以實現綜合效益。

全面造價管理通過一系列的造價管理的方法和程序去管理其全部資產投資的全生命周期造價，是適于高速公路PPP項目的較理想的造價管理方法。從解決項目融資問題，到項目建設的綜合管理，到實現高速公路服務公眾的有效提供，探索以PPP模式為主的高速公路建設和和管理方法仍需結合工程實踐進一步系統分析研究。

參考文獻

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