試論我國政府與農村公共產品的供給

呂春蕾?鄭海照

摘 要：我國政府在農村公共產品供給中承擔著主體作用，當前，在農村公共產品供給方面存在政府責任劃分不合理，供給中政府決策機制的自上而下，農村公共產品供給受政府財力的限制等問題，所以要合理劃分各級政府的財權和事權，建立農村公共產品供給中自下而上的決策機制，加大中央、省級政府對鄉鎮財政的轉移支付。

關鍵詞：政府；農村公共產品；供給困境

長期以來，我國農村公共事業發展滯后一直是制約農村經濟社會發展的瓶頸因素，農村公共產品的供給事關“三農”問題的解決、農村經濟社會的發展以及農村社會的穩定，而建設社會主義新農村的題中之義就要求充分發揮政府在供給中的主體作用?；诖耍治鑫覈r村公共產品供給困境的政府原因，探討如何更好地發揮政府在農村公共產品供給中的主體作用，成為當前值得深入研究的課題。

1 農村公共產品、政府在供給中的主體作用與供給困境

（一）農村公共產品的界定

根據西方經濟學公共產品理論，農村公共產品是指那些對維持農業和農村發展，提高農民的生產和生活水平具有重要意義，但是單靠農民個體和家庭的力量又無力提供，或者即使可以提供也因難以有效排他而缺乏激勵機制來提供的物品。

（二）我國政府在農村公共產品供給中的主體作用

分散的家庭承包經營方式，要求政府在農村公共產品供給中承擔主要責任。1978年以來，以家庭聯產承包責任制為基礎農村經濟體制改革形成了以家庭小生產為基礎的分散農業組織結構，農民出于投資收益比較，不愿主動增加公共產品的供給，很難實現西方發達市場經濟國家那樣利用市場集中度來達到家庭農戶某些公共事務的內部化，從而迫切需要政府提供中介連接機制的公共產品需求。

農業生產對公共產品的依賴性強，需要政府投入的范圍廣。與工業連續不斷地重復機械化生產相比，農業必須與自然生產交織，生產經營具有不確定性和復雜性，傳統農業技術進步緩慢又直接制約著邊際產出率，因此，客觀上對農田水利等規避自然風險和確?；巨r田生產的公共產品有著天然的第一需求。而農民基本生存所需要的基礎設施因其邊遠和自然條件的限制往往相對成本高而難以像城市那樣可以通過市場化的方式加以解決，亟待通過公共財政投入予以滿足。

（三）我國農村公共產品的供給困境

一是供給數量不足。截止2010年，全國仍有近4萬個建制村不通公路，近1萬個鄉鎮不通公路；仍有50 %的行政村沒有通自來水，60 %的農民沒有合格、衛生的廁所，絕大多數村莊無排水系統，多數農村沒有專門的垃圾收集和處理渠道。一項關于“南京市城郊新農村建設中農戶對政府公共產品投資需求”的調查表明：農村的“排灌系統”“溫室建設”“住房條件”是與農民自身生產和生活密切相關的公共產品， 分別只有39.4%，14.5%和15.7%的農戶認為政府有投資；農村田間灌溉系統大都是在20世紀60—70年代修建的，自從實行家庭聯產承包責任制之后，農村的灌溉系統基本上就再也沒有大規模修建過。

二是供給結構不平衡。一項2012年的關于“鄉鎮政府對農村公共產品的供給”的調查顯示：在鄉鎮政府已經提供的農村公共產品中，各項目的選擇人數比例的懸殊較大，有的高達90%多，如道路、水利設施建設和農村合作醫療選擇人數比例都是92.7%，提高義務教育質量是94.3%；有的則很少，甚至缺失，如對子女上學提供幫助、減輕教育負擔的選擇人數僅為14人，組織勞務輸出僅為5人，而當時社會養老保險、免費就業培訓和提供就業崗位三方面的選擇人數都是0。這說明當前我國農村公共產品的供給仍然存在比較突出的不平衡

2 我國農村公共產品供給困境的政府原因

（一）農村公共產品供給中政府責任劃分不合理

長期以來，我國政府在農村公共產品供給責任的劃分上非常不清晰，分稅制改革后中央和省級政府財權在握，卻沒在充分履行和財權相對應的事權。從中央到地方各級政府都承擔著提供公共產品和服務的職能，但卻沒有明文規定各級政府責任上的劃分，本該由上級政府提供的公共產品表現為通過政府權威轉移事權交由下級政府提供，從而導致各級政府自上而下層層推卸責任，最終大多落到鄉鎮政府和村級組織身上，使得鄉村兩級負擔過重。

實行分稅制后，財權有向中央及省政府集中的趨勢而事權卻逐級下放，一些本該由中央及省政府供給的純公共產品被下放到鄉鎮，使得鄉鎮政府的財權與事權高度不對等，尤其在免收農業稅后，鄉鎮政府失去了主要的財政來源，陷入了財政困境，加之多年來積累的債務，以及中央政府轉移支付資金不能足額到位等各種原因，鄉鎮政府不得不放棄對一些公共產品的供給。

（二）農村公共產品供給中政府決策機制的自上而下

我國目前的農村公共產品的供給機制被總結為“自上而下的制度外公共產品供給決策程序”，即我國基層政府對農村公共產品供給中起支配作用的變量，不是農村的需求而是自上而下考核的政績和規模，公共產品的供給很大程度上決定于上級的偏好，由上級決定公共產品供給的品種和數量。公共產品供給缺乏合理的決策機制，導致農村公共產品的供給脫離了地方的實際需要。

具體到我國縣鄉兩級政府而言，這一不合理的決策機制就體現為縣鄉壓力型體制。目前縣級政府對鄉鎮工作的考核普遍實行“一票否決制”，即縣政府把任務和指標分配下派給各鄉鎮，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。鄉鎮官員的升遷、工資福利等都與完成這些指標情況密切相關。鄉鎮政績的考核和問責制度主要體現了上級政府的要求和滿意度，而鄉鎮政府真正服務的對象——農民，無法參與監督，對其任務的完成，工作質量的好壞沒有任何發言權。所以，面對這種壓力，鄉鎮政府往往會背離其為民服務的真正角色，而將主要精力投放在完成上級政府交辦的任務、應付各種檢查評比上，疏于鄉村治理和鄉村發展。在提供農村公共產品時，熱衷于投資見效快、周期短、能體現政府官員政績、能被上級領導看得見的“政績工程”和“面子工程”的公共項目上，造成農村公共產品無效供給膨脹，不能滿足農戶的真正需求。

（三）農村公共產品供給受政府財力的限制

據統計，90年代以后，農業支出的總量雖然在不斷增加，占國家財政支出的比重卻一直呈下降趨勢。近年來，中國政府已經認識到了對“三農”投入的不足，并連續頒發了多個中央一號文件，加大了對“三農”的財政資金投入量。要確保財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。各級財政對農業的投入增長幅度都要高于財政經常性收入增長幅度。預算內固定資產投資要繼續向重大農業農村建設項目傾斜。

實踐中，在現行的分稅制財政體制下，地方政府承擔著70%以上的公共產品的供給，僅義務教育經費，縣、鄉鎮承擔的比重就高達89%，這些事權大都剛性強，所需支出基數大、增長快。而縣、鄉政府的財源多來自本地經濟總量，增長小且零星分散難以征收，上級政府的財政轉移支付又很有限，憑借本級政府的財政收入更無力滿足農村公共產品的需求

3 改善政府在農村公共產品供給中主體作用的政策建議

（一）合理劃分各級政府的財權和事權

需要根據農村公共產品的特性，明確劃分各級政府的事權。受益范圍遍及全國的公共產品，由中央提供，受益范圍主要是地方的公共產品，由相應層級的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。

同時，要遵循財權與事權相統一的原則，完善中央、省、市、縣、鄉鎮之間財政分配體制。一方面，按照建立公共財政框架的要求，明確劃分各級政府的事權，尤其要明確省以下特別是縣（市） 、鄉（鎮） 級政府的支出責任。另一方面，應完善財政收入結構，合理劃分各級政府的財政收入范圍。要根據各級政府的事權以及與之相適應的財政支出責任和各地的收入分布格局，明確各級政府尤其是縣（市） 以下政府的財政收入，保證基層財政有穩定的收入來源。

（二）建立農村公共產品供給中自下而上的決策機制

自上而下的農村公共產品供給是靠行政計劃和行政指令推動，這種由外生變量即來自外部的各種因素來決定公共產品的供給方式，既有其優點，也有不足之處，會產生供給與需求不一致的矛盾。因此，要進一步完善農村公共產品供給決策程序，既發揮各級政府對農村公共產品供給的引導和支持作用，又發揮基層民眾的能動性，從基層需求主體那里來校正和反饋真正的供給需求和各地不同的差別化需求信息。

應由鄉鎮政府對所管轄農村進行深入調查，總結農民的現實需求。各地區農村因經濟發展水平不同，公共產品的急需項目也不同，對于經濟不發達以農業生產為主的地區，通常對道路、水利設施，農業信息、技能服務，最低生活保障等需求較高；對于經濟發達地區，則對生活環境、文化娛樂設施等方面的需求較高。所以，自下而上的供給體制使鄉鎮政府還可根據農民對各種農村公共產品的急需程度，選擇農民最需要的公共產品有針對性地先提供，解決燃眉之急。

（三）加大中央、省級政府對鄉鎮財政的轉移支付

免除農業稅后，鄉鎮政府陷入巨大財政困境，雖然上級就個別項目（如鄉村教師工資等） 進行轉移支付給予了全額彌補，但多數資金實行封閉運行，使鄉鎮失去靠調劑統籌等方式來彌補運轉經費不足的能力，有不少鄉鎮甚至出現負債狀況，對農村公共產品的供給更加力不從心。在這種情況下，必然要求國家加大對農村建設的財政支持。議一些涉及農民生產生活最基礎的公共產品，應由國家來提供，地方政府負責進行具體實施，如大型道路、水利設施建設，環境保護，醫療、最低生活保障，養老保險，義務教育等。

中央和省級財政對村級公益事業建設“一事一議”的財政獎補試點，即為實踐中的有益探索。中央和省級財政積極調整支出結構，從財政預算中安排一定資金作為“一事一議”財政獎補資金。按照“先建后補、適當補助”的原則，根據地方財力狀況等客觀因素，由中央財政對地方財政適當予以獎補。中央、省級財政先預撥部分資金啟動試點工作，年終財政決算時，全面兌現獎補政策，多退少補。村級公益事業建設“一事一議”財政獎補的范圍，主要是以村民“一事一議”籌資籌勞為基礎、支農資金沒有覆蓋的村內水渠（灌溉區支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施，村內道路（行政村到自然村或居民點）和環衛設施、植樹造林等村級公益事業建設。

同時，可以考慮在統一城鄉稅制的進程中少開征新的稅種，并將新開征的稅收大部分留給基層財政，增強基層財政實力，保證有足夠的資金用于公共產品供給；可以用法律法規的形式規定公共產品供給支出占財政支出的比重，確保農村公共產品供給有穩定的資金來源。

參考文獻

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