十八大以來黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)研究

○韋希源

十八大以來黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)研究

○韋希源

腐敗問題由來已久，它滋生彌漫于社會生活的各個領(lǐng)域，嚴重制約社會的發(fā)展，更動搖著國家制度的穩(wěn)定。中國在反腐問題的治理上從來沒有停止過探索的腳步，因為反腐倡廉建設(shè)不僅是國家政治體制改革的關(guān)鍵，而且也攸關(guān)黨和國家的生死存亡。

一、完善黨內(nèi)反腐法規(guī)是反腐倡廉建設(shè)的前提

在當(dāng)今世界上，政黨是國家權(quán)力運行的核心，政黨政治是民主政治的表現(xiàn)形式。但是在政黨與國家的內(nèi)在關(guān)系上，西方國家的政黨具有強烈的內(nèi)生性特點，他們是在既有國家制度架構(gòu)內(nèi)誕生和活動的，是國家制度長期發(fā)展的產(chǎn)物。而社會主義國家的政黨無論在歷史邏輯關(guān)系還是政治邏輯關(guān)系上都與西方不同，政黨建設(shè)的新制度是在舊制度上破而后立的，即政黨建立國家并領(lǐng)導(dǎo)國家。這也就決定了中國的反腐倡廉體系是以政黨為核心建立，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門各司其職，開展反腐工作?？梢赃@么說，中國共產(chǎn)黨是反腐的主導(dǎo)力量。

法治國家需要廉政建設(shè)，反腐的有效推進離不開共產(chǎn)黨自身組織的完善。也就是說，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。所以，完善黨內(nèi)反腐法規(guī)是反腐倡廉體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

二、十八大后黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)的特點

從目前法規(guī)建設(shè)情況來看，黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)已經(jīng)形成了以制度監(jiān)督和制約權(quán)力運行為核心的較為完整的反腐法規(guī)體系，在繼承和發(fā)展之前的反腐思路上既有所繼承又有所改進。縱觀現(xiàn)行法規(guī)，我們可以按照法規(guī)主要的功能分類，逐一分析十八大后黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)的趨勢和特點。

（一）總體規(guī)劃

中國共產(chǎn)黨一向高度重視反腐問題，在十八大之后更是態(tài)度鮮明，立場堅定，在廉政建設(shè)方面著重了系統(tǒng)化、全局化的部署。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系方面圍繞科學(xué)反腐、機制創(chuàng)新、改進作風(fēng)等方面做出了安排部署，這些都是廉政建設(shè)在全面深化改革中不可缺少的步驟。隨后頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》從黨風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)的方方面面提出了進一步的法規(guī)完善要求。同年年底的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》提出了反腐倡廉建設(shè)的五年規(guī)劃，在總體反腐戰(zhàn)略布局下統(tǒng)一預(yù)防和懲治腐敗機制與改進作風(fēng)建設(shè)，為反腐建設(shè)指明了發(fā)展方向。

這些全局性的廉政建設(shè)部署，對法規(guī)建設(shè)起到了統(tǒng)籌把控的作用，給接下來在各環(huán)節(jié)的具體措施提供了依據(jù)，也凸顯了黨中央堅定不移的反腐態(tài)度，增強了全黨上下治理腐敗的信心。

（二）思想作風(fēng)建設(shè)

十八大之后專門制定的關(guān)于黨員作風(fēng)建設(shè)的法規(guī)有兩部：2012年的《中共中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》，從深入基層、精簡會議、精簡文件、規(guī)范出訪、改進警衛(wèi)工作、改進新聞報道、嚴格文稿發(fā)表、厲行勤儉節(jié)約這八個方面規(guī)定了作風(fēng)改進的內(nèi)容，強調(diào)時刻保持與群眾的血肉聯(lián)系；2014年的《關(guān)于深化“四風(fēng)”整治、鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果的指導(dǎo)意見》對已取得的黨風(fēng)建設(shè)成果做出了持續(xù)深入治理的戰(zhàn)略部署，明確提出了繼續(xù)加強作風(fēng)整改工作的要求。

那個時候，我們的縣里，早就有了洋學(xué)堂了。小學(xué)好幾個，大學(xué)沒有。只有一個男子中學(xué)，往往成為談?wù)摰哪繕恕Ｕ務(wù)撨@個，不單是翠姨，外祖母、姑姑、姐姐之類，都愿意講究這當(dāng)?shù)刂袑W(xué)的學(xué)生。因為他們一切洋化，穿著褲子，把褲腿卷起來一寸，一張口，格得毛寧外國話，他們彼此一說話就“答答答”，聽說這是什么俄國話。而更奇怪的就是他們見了女人不怕羞。這一點，大家都批評說是不如從前了，從前的書生，一見了女人臉就紅。

在尚未形成廉潔思想文化的中國，思想文化觀念體系的建設(shè)很容易遭受腐朽思想侵蝕，所以健全與時代相統(tǒng)一、與中華民族傳統(tǒng)文化相承接的廉政文化才能從根本保障廉政建設(shè)，抵御消極腐敗。十八大以來開展的群眾路線的教育實踐活動加強了黨與人民的血肉聯(lián)系，引領(lǐng)了以上帶下、以上促下的全方位黨風(fēng)建設(shè)活動，堅定了黨員的信念，帶動了廉政文化的建設(shè)。

（三）制度建設(shè)

制度反腐可以說是反腐建設(shè)的根本之策，是今后要堅持發(fā)展的反腐道路，是經(jīng)過長期探索的科學(xué)性結(jié)論。十八大以來，按照“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的思路進行的制度建設(shè)，進一步推進了制度反腐的進程。黨中央圍繞強化干部監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)示范帶頭、提倡厲行節(jié)約、規(guī)范公務(wù)接待、嚴禁公款送禮等方面先后出臺一系列廉政新規(guī)，涵蓋的內(nèi)容大至干部選拔任用、公務(wù)接待、機關(guān)會議費，小至公共場所禁煙、寄送賀年卡、購買贈送煙花爆竹，建立起了一套從預(yù)防、監(jiān)督到懲治的嚴密的廉政制度體系。

1.預(yù)防性制度建設(shè)

加強風(fēng)險防控體系的制度建設(shè)是反腐倡廉制度建設(shè)的前提性環(huán)節(jié)，也是黨中央近幾年集中力量整改的環(huán)節(jié)，畢竟亡羊補牢不如防患于未然。黨的十八大報告就曾指出：“防控廉政風(fēng)險，防止利益沖突，更加有效地防止腐敗”。在之后黨中央制定的預(yù)防性規(guī)范共計有38部，是反腐各環(huán)節(jié)中制度數(shù)量占比最高的，從中也可以看出黨中央把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)的決心。根據(jù)這些規(guī)范調(diào)整的對象不同，可以從以下兩個類別來分析理解：

首先，規(guī)定工作中涉及的各項事務(wù)的具體標準。這也是預(yù)防性規(guī)范著重調(diào)整的部分。針對工作中不同層面的問題做分類。從中可以看出，這一時期黨中央加強了對工作人員本身的約束，在教育培訓(xùn)和職業(yè)能力方面都做了提高性的要求，對參與社會活動和兼職方面進行了限制性的規(guī)定。對于工作中的辦公資產(chǎn)則是設(shè)置了規(guī)范性標準，以期杜絕使用和建造中的肆意濫用權(quán)力。在工作事務(wù)方面，從會議、差旅、培訓(xùn)、公務(wù)接待、節(jié)假日事項、晚會籌辦等幾乎可預(yù)見的所有問題的各個環(huán)節(jié)做出了明確性的規(guī)定，是對當(dāng)下社會上不良現(xiàn)象做出的及時且有力的回應(yīng)。這些制度規(guī)范圍繞權(quán)力配置與運行中滋生腐敗的可能，在每一個薄弱環(huán)節(jié)都做出了防范性的規(guī)定，都是為了從根源處遏制腐敗。

其次，要求在生活作風(fēng)上廉潔自律。全面性的預(yù)防措施有實施領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項，指導(dǎo)性的文件有《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》。此外，在生活中易腐化的層面都有專門的規(guī)定，明確了反對浪費，整治“會所中的歪風(fēng)”，殯葬改革，公共場所禁煙，嚴禁公款送禮，嚴禁使用“特供”“專供”等標識這些具體的腐敗打擊手段。

3.懲治性制度建設(shè)

在反腐法規(guī)的制度中單獨設(shè)立的懲治性的規(guī)范并不多，大部分的法規(guī)是就某方面問題提出改善性的意見后，連帶提及了行為違反后的懲處方式。十八大之后專設(shè)的懲治性規(guī)范有強化領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和維護收入分配秩序的《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》。除此之外還有兩部法規(guī)是對黨員違規(guī)行為的綜合規(guī)定，部分涉及到了反腐方面的懲戒要求。一部是2015年新頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，其中第八章全章規(guī)定了違反廉潔紀律行為的處分，25條紀律較之前版本新增了權(quán)權(quán)交易、利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為親屬和身邊工作人員謀利等近幾年新發(fā)現(xiàn)問題的懲處措施。另一部是2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，其中第六條第五款明確指出廉政建設(shè)和反腐工作不徹底應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)。這些突出重點、針對時弊的條例體現(xiàn)了十八大以來全面從嚴治黨的戰(zhàn)略方針。

三、關(guān)于黨內(nèi)反腐法規(guī)建設(shè)的思考

十八大之后，黨內(nèi)反腐法規(guī)體系圍繞腐敗產(chǎn)生的過程，從腐敗根源的預(yù)防治理、外部的防控和監(jiān)督，還有最后的懲治和處罰都建立了相應(yīng)的規(guī)范，為反腐工作提供了良好的黨內(nèi)反腐法規(guī)機制，在黨內(nèi)廉政建設(shè)方面法規(guī)已初具規(guī)模，但仍有部分內(nèi)容需要進一步完善。

（一）制定指導(dǎo)反腐工作的綱領(lǐng)性法規(guī)

在現(xiàn)行的黨內(nèi)反腐法規(guī)中缺少一部綱領(lǐng)性的法規(guī)來指導(dǎo)廉政法規(guī)建設(shè)工作。雖然目前的法規(guī)中也有關(guān)于腐敗問題規(guī)劃上的部署與安排，但都是階段性的戰(zhàn)略意見，而不是專門的反腐法規(guī)體系的綱領(lǐng)性法規(guī)。制定一部總體指導(dǎo)反腐敗工作的法規(guī)，應(yīng)該規(guī)定反腐倡廉的目標、原則、程序、調(diào)整的問題與方法，各部門的職責(zé)與義務(wù)。總規(guī)可以把反腐領(lǐng)域內(nèi)各種紛繁復(fù)雜的法規(guī)進行歸納梳理，形成一個邏輯清晰的有機體系，這樣才能保證各項具體法規(guī)適時地修正和完善。

（二）完善黨內(nèi)反腐體系構(gòu)建

1.提高單項法規(guī)質(zhì)量

首先，反腐的順利開展有賴于準確且適應(yīng)形勢的高質(zhì)量的法規(guī)體系，這就要求構(gòu)成這個體系的每一部規(guī)范都精準有效。近幾年法規(guī)的規(guī)范性和嚴謹度明顯提升，但一些法規(guī)仍存在著內(nèi)容重申和表述籠統(tǒng)的現(xiàn)象，還有部分調(diào)整具體問題方面的法規(guī)也應(yīng)進一步嚴密結(jié)構(gòu)，簡明內(nèi)容。其次，國家經(jīng)濟處于一個高速發(fā)展時期，行政管理與市場經(jīng)濟也在一個磨合試錯的階段，許多法規(guī)的制定是迫于形勢，對于這些法規(guī)的調(diào)整要及時進行，避免因政策和時勢變化而導(dǎo)致法規(guī)功能被架空。最后，針對相同事項的規(guī)定應(yīng)及時刪減更正、整合匯編，增強法規(guī)實用性，防止過多空泛內(nèi)容以致反腐流于形式。

2.法規(guī)之間的協(xié)調(diào)

黨內(nèi)反腐法規(guī)涵蓋領(lǐng)域日趨廣泛，對黨的權(quán)力運行進行了有效的規(guī)制。法規(guī)的豐富也造成了內(nèi)容的分散和部分規(guī)定的交叉。明晰一項事務(wù)的規(guī)定可能同時要查找多部規(guī)范以避免遺漏。例如黨政機關(guān)召開會議時可能同時需要查詢《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》等多部規(guī)定，而這幾部規(guī)定雖涉及范圍大小不同，卻沒有嚴格的主次關(guān)系和邏輯順序。法規(guī)之間的協(xié)調(diào)不足，會降低執(zhí)行的效率。將法規(guī)按功能內(nèi)容分類，例如采取本文上述分析法規(guī)特點的方式將全部法規(guī)分為幾大功能類別，再從中根據(jù)具體內(nèi)容分為具體篇章，理清各層關(guān)系，逐一列明，使法規(guī)之間既各自獨立，又相互協(xié)調(diào)。這樣不僅方便查閱學(xué)習(xí)，而且還便于以后法規(guī)編纂的及時修訂，以減少紕漏。

（三）黨內(nèi)反腐法規(guī)與國家法律的銜接

在中國特色社會主義法治體系下，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是法制體系的重要組成部分，目標都是為了維護人民的利益。但是在制度建設(shè)上，國家法律是黨內(nèi)法規(guī)制定的重要依據(jù)，任何黨內(nèi)法規(guī)的制定都必須遵從國家法律。黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范全體黨員的準則，是中國共產(chǎn)黨全體黨員行為的底線，標準上嚴于國家法律。然而實踐上存在著部分人既是黨員又是普通公民的情況，又由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并存，所以部分黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象除了黨員，還包括其他公權(quán)力機關(guān)和公職人員。正如黨內(nèi)反腐法規(guī)中的《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等多部規(guī)定都將調(diào)整的范圍拓寬到了公權(quán)力機關(guān)和公職人員。因此，黨內(nèi)法規(guī)和法律區(qū)分銜接這一點確實有待改善。雖然從中國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，在國家事務(wù)和黨內(nèi)事務(wù)間難以劃分出一條明確的界限，但是明確雙方的分界可以健全黨內(nèi)反腐法規(guī)制度體系，更好地發(fā)揮黨員的先進性。

（四）建立科學(xué)評估機制

黨內(nèi)反腐法規(guī)體系籌建過程中，需要一個科學(xué)精密的系統(tǒng)進行實時的評估與清理，從法規(guī)開始的制定與否，到法規(guī)執(zhí)行中的缺漏修訂，再到法規(guī)結(jié)束的失效廢止進行全程的跟蹤與改進。這是一個周期循環(huán)的工作，定期的核審可以嚴格保證反腐法規(guī)的程序規(guī)范，也可以及時對法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容進行糾錯。現(xiàn)行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然確立了對黨內(nèi)法規(guī)的適時清理和評估制度，但在執(zhí)行和效果的評估上尚未有強制規(guī)定，而且評估系統(tǒng)工作需要嚴格按照程序，有計劃有步驟地展開，才能保證評估的效果。所以，具體有效的法規(guī)評估制度是建立反腐法規(guī)體系必不可少的內(nèi)容。

（作者單位：河南科技大學(xué)）

（責(zé)任編輯張敏）