收費公路改革陷窘境

□ 《民生周刊》記者 于海軍

收費公路改革陷窘境

□ 《民生周刊》記者 于海軍

雖說改革的決心有了，但是面對怎么改的問題，依然是個未知數，民眾希望取消公路收費的這一愿望成了無盡的期待。

暢通的道路是一個地區社會發展程度和文明水平的重要指標。近年來我國公路建設發展日新月異，道路路網四通八達，人們的公路出行和交通運輸都更加快捷便利，然而一直以來，公路收費政策和制度卻飽受質疑和詬病。

9月26日發布的《物流業降本增效專項行動方案（2016—2018年）》提出，抓緊修訂《收費公路管理條例》，調整完善收費公路政策，科學合理確定車輛通行費標準，并要求在2017年底前完成。

有評論指出，雖說改革的決心有了，但怎么改，依然是個未知數，民眾希望取消公路收費的這一愿望成了無盡的期待。

虧損在成倍擴大

我國收費公路入不敷出的狀況日益嚴重。據交通運輸部公布的《2015年全國收費公路統計公報》顯示，2015年全國收費公路通行費收入總額為4097.8億元，與2014年相比，全國收費公路車輛通行費總收入凈增181.8億元，增長4.6%。全國收費公路支出總額為7285.1億元。與2014年相比，全國收費公路支出總額凈增1798.0億元，增長32.8%，收支缺口進一步擴大。

值得注意的是，近年來，全國收費公路的虧損一直在成倍擴大。2013年的通行費收支缺口為661億元，2014年飆升至1571.1億元。2015年通行費收支缺口達到3187.3億元，比2014年的1571.1億元翻了一番。另外，收費公路的債務規模也在擴大。與2014年相比，全國收費公路債務余額凈增6042.3億元。

隨著大批收費公路收費期滿，交通運輸部開始對《收費公路管理條例》修規。然而，《收費公路管理條例》的修訂版一直“難產”。

2013年，交通運輸部組織起草了《收費公路管理條例（修訂案征求意見稿）》。該版本“收費到期、延長收費”的思路未獲得國務院法制辦通過。2015年8月20日，交通運輸部完成了《收費公路管理條例》修訂公開征求意見工作，并于2015年12月17日將《收費公路管理條例（修訂送審稿）》正式上報。2016年3月，國務院法制辦就《收費公路管理條例（修訂送審稿）》征求了國務院部門和各省（區、市）人民政府意見。

2016年8月國務院印發的《降低實體經濟企業成本工作方案》提出，盡快修訂《收費公路管理條例》，科學合理確定公路收費標準，逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

2016年9月26日，國務院辦公廳轉發的國家發展改革委《物流業降本增效專項行動方案（2016—2018年）》提出，抓緊修訂《收費公路管理條例》，調整完善收費公路政策，科學合理確定車輛通行費標準，并要求在2017年年底前完成。

據交通運輸部的消息，《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》已征求了地方法制辦意見，上報國務院。交通運輸部將按照國務院要求，未來將按照“用路者付費、差別化負擔”理念，構建“收稅”與“收費”并行的兩個公路體系，兼顧公平與效率。其中，非收費普通公路的建設和養護由公共稅收和一般預算負擔，占公路網總里程的97%左右；以高速公路為主的收費公路建設和養護，通過收取的車輛通行費負擔。《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》顯示，政府收費公路償債期的收費標準，應當根據債務規模、利率水平、養護運營管理成本、當地物價水平、償債期限以及交通流量等因素計算確定。高速公路的養護管理收費標準，應當低于償債期和經營期的收費標準。

改革陷兩難困境

近年來，由于公路收費一直未能公開透明，由此引發各種猜測。有評論指出這其中除了與收費制度確實存在不合理之處有關以外，最主要的原因還是公開不夠全面、及時、到位。如收費的法律依據和事實根據有哪些？各條收費公路的建設成本和投資收益有多少？收費的時間是怎樣確定的？收取的費用具體都用在什么地方了？虧損到底來自于哪里？對于廣大通行者來說，這些都并不了解，更缺乏一個清晰的認識，當然就會產生各種懷疑和不滿。

有評論指出，收費公路改革明確時間表體現出官方推進收費公路改革的決心，但如今收費公路改革面臨著“兩難”抉擇：如果停止或減少收費，債務的償還成問題；如果繼續收費，物流成本較高，企業訴求難以滿足。怎樣解決“兩難”困境，著實考驗官方的智慧。

值得注意的是，根據《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》，政府收費公路中的高速公路實行統借統還，不再規定具體的收費期限，而是以實際償債期為準，確定收費期限。特許經營高速公路經營期限一般不超過30年，投資規模大、回報周期長的高速公路可以約定超過30年；償債期、經營期結束后，實行養護管理收費。

這也意味著高速公路可能將長期收費。對于高速路長期收費的合理性，交通運輸部公路局副局長王太此前曾指出，通過對高速公路的功能、特點和資金保障進行充分調查、研究、論證后認為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。

事實上，改革是向既得利益者動刀子，需要突破層層阻礙。新華日報評論員梅劍飛認為，收費的規定從制定到現在，時間跨度相當長，由此滋生的利益體到底有多少，民眾很難想象。這就注定公路改革不可能一蹴而就，而取消公路收費也就需要一個長期的過程。

多位業內人士告訴《民生周刊》，從征求意見稿中無法讀出有取消公路收費的意向，只不過通過法律手段更加規范了相關費用的收取。以當下的現狀，也只有從改革中尋找突破，等整個公路收費管理更加規范、更加完善，監管更加得力后，才有可能對現有收費公路進行論證評判，是否可以取消收費。只有形成良性循環，斬斷其中的利益鏈，才能夠保證逐步取消公路收費。

一個行業能引起如此強烈的關注，除了與公眾生活息息相關，更重要的是長期不透明的信息引起了公眾的不滿情緒。“高速公路應該曬一曬自己的賬目表，收費公路資金的來源、去向，如何使用的都應該有明細，主管部門不應該只給最后的數據。在汽車保有量大幅增加的情況下，為什么資金缺口越拉越大？”梅劍飛說。

中國道路運輸協會秘書長王麗梅建議，高速公路建設要引入社會資本，通過市場競爭，嚴控公路建設成本。同時，應推廣電子不停車收費，提高通行效率，降低養護運營成本。此外，還要大力提升管理、服務水平，避免“高速公路不高速”現象，才能逐漸減少民眾對收費公路的質疑。

收費員笑容的背后，是全國收費公路收支缺口不斷擴大。

國外的情況如何？

圍繞高速公路的爭論一直存在。雖然國情有所不同，但國外在高速公路收費問題上的做法或許能給我們一些參考。

美國高速公路總里程居世界第一，但極少收費。據了解，在美國約10萬公里的高速公路上，只有將近1萬公里是收費路段。與中國靠貸款修路不一樣，美國目前已經建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。

美國的高速公路往往是跨州公路，在建設時由聯邦政府和所在州政府按照9∶1的比例出資修建。聯邦政府的資金由“聯邦公路信托基金”提供，其資金來源是機動車的燃油稅、購置稅和使用稅。眼下美國政府也有維護高速公路資金不充盈的擔憂，參眾兩院正在商討通過出售戰略石油儲備以及美聯儲減少向大銀行支付利息的辦法予以補充。

由于是聯邦財政和州財政出資，因此這些高速公路都被視為公共產品，理應免費。只有少數州收取一定費用來維護老舊公路。

正因為如此，在美國高速公路上開車一般很少看見收費站，即使偶爾遇到一些，費用也是非常便宜。美國政府認為，對公路的使用如果采取收費的辦法，在公路上設卡收費成本高，還會給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，開車的里程多自然使用道路多，交的稅款也多。

一直以來，不限速、不收費是德國高速公路給一些人留下的印象。實際上，不限速的路段確實存在，而不收費只是個誤會。按照德國2002年通過的《高速公路養路費法》，德國高速公路對重量超過12噸（含掛車）的貨車收費。收費標準因行駛里程、車軸數量、排放等級而異。

德國人認為，論對公路損害程度，大貨車遠大于小汽車，理應承擔公路維護費用的大頭；論對環境的污染狀況，排放較多的貨車也應該負擔較多的環保成本。而且，將費率與排放等級掛鉤的做法可以刺激運輸公司換用排放更少的貨車，或者選擇更加環保的鐵路和水路運輸。

小型客車不需單獨繳納高速公路費，但從稅費角度看，也不是完全免費的。在汽油和柴油價格中，以能源稅、增值稅等形式繳給聯邦政府，用于公路維護、環境保護等。

在法國，高速公路無論其建設、營運還是養護，主要以特許經營模式進行。四分之三的法國高速公路為特許經營公路，即收取通行費的高速公路。

高速公路因各個路段的經營公司不一樣而導致收費各不相同。過路費的標準要由公司和法國環境與可持續發展部下屬的基礎設施局進行協商，法國環境與可持續發展部每年還要對高速公路網的收費進行檢查，杜絕特許經營公司隨意漲價，并且過路費一年只能漲一次。