淺談“互聯網+稅收征管電子檔案”可行性

宋春輝

稅收征管檔案是稅務部門在稅收征收管理活動中形成的與稅收征管業務有密切聯系的、有保存價值的原始記錄，它是稅收征管的工作基礎，也是整個稅收管理的重要內容。稅收征管檔案的管理工作量大，涉稅資料繁雜，各個征收、管理崗位和工作環節收集的表證單書多以紙質資料為主，現行的檔案管理手段落后，基本處于手工操作、人工查詢階段，檔案資料利用率低、價值體現不到位等問題日漸突顯，無法滿足日益增長的業務量需求與基層一線的工作要求，因此對征管檔案實施電子化管理顯得尤為迫切。在此，筆者結合縣局實際情況，粗略地談談稅收征管檔案電子化管理的幾點實踐與思考。

一、稅收征管電子檔案的現狀和問題

（一）稅收征管電子檔案是“互聯網+稅務”建設中的短板

隨著計算機和網絡技術的發展，稅務信息化的廣度和嘗試不斷拓展，應用層次越來越高。從稅收現實需要出發，與納稅人辦稅直接相關環節的信息化建設推進較快，如稅務登記、納稅申報、稅款繳納、出口退稅、發票申領、風險管理、稅法宣傳公告等方面，信息化發展達到了較高水平。比較而言，稅收征管檔案資料管理雖是重要的基礎工作，但信息化進程卻相對滯后，目前在國家稅務總局“互聯網+稅務”行動計劃中尚無明確指引。原因有兩方面：一方面，一些重要的稅收征管紙質資料沒有電子化，相應工作在稅務信息化系統體外循環；另一方面，一些稅收征管信息雖然通過錄入采集實現電子化，但在后續管理上缺乏統一歸檔和高效利用。因此，要盡快補強稅收電子檔案建設短板，跟上互聯網+的發展步伐。

（二）稅收征管電子檔案未能對大數據增值利用提供有效支撐

在稅務信息化大潮中，稅務系統從上到下的工作熱情高漲，各級、各部門爭相開發各類應用軟件。由于系統較多、功能分散，不同部門和層級間的涉稅數據不能互聯互通和共享，制約了數據的增值利用。在信息安全保障的要求下，內外網實行了物理隔離，對于內外網如何有效銜接、信息如何貫通流轉、數據如何整合集中，目前還未找到有效路徑，導致一些服務和執法應用數據封閉在稅務部門內部流轉，無法全方位向外網延伸，更難以實現深度分析和共享利用，真正意義上的互聯網+辦稅功能還任重道遠。這就是要求搭建一個統一的后臺支撐，而“互聯網+稅收征管電子檔案”是搭建信息共享平臺的根本路徑。

（三）稅收征管電子檔案未能滿足基層稅收征管的現實需要

稅收征管檔案資料是稅收征收管理活動中形成的有利用和保存價值的原始記錄，是有效實施稅收管理的工作基礎。在推進稅務信息化的過程中，不少基層稅務人員認為，納稅人的稅收征管信息錄進了管理系統，因而對絕質檔案資料管理如何定全出現困惑。不少基層單位檔案室里的稅收征管檔案資料比較簡單，只有納稅人的基本認定信息、納稅申報表和附列財務報表，紙質征管檔案資料管理被有意無意地放松了。但現實的問題是，稅收征管電子檔案目前尚未有效跟進，有關信息散布于各個管理系統中，部分信息與紙質檔案記錄不一致，無法查證和對照，有的不得不再找納稅人核實，客觀上造成了稅收征管檔案信息化理想與現實的脫節。電子檔案與紙質檔案究竟以誰為主，抑或是兩者并重？需要從管理決策層面進行明確，防止兩面踏空，避免出現疏于管理、淡化責任的問題。

（四）稅收征管電子檔案缺乏相應的稅收流程再造配套

近年來，稅務機關按照制度簡明、流程簡化、操作簡便的原則，切實減輕了納稅人的辦稅負擔。但受條件制約，目前仍存在稅收征管紙質檔案調取查詢復雜、納稅人多次報送的問題。例如，納稅人通過網上申報或自助辦稅上傳電子信息，由于沒有納稅人印章，從而缺乏相應的法律效力。有的基層單位的解決辦法是將電子申報信息進行紙質打印，通過管理員反饋納稅人確認蓋章后再收回。這種電子申報、紙質確認的過程，雖在時限要求上比較寬松，可以在申報期以后方便的時間辦理，但沒有實質性地減輕納稅人的辦稅負擔，反而增加了稅收管理員的工作量。解決這一問題的現實有效辦法就是應用《電子簽名法》，修改相應軟件功能和流程。又如，出口退稅企業辦理電子口岸入網審批已經簡化到網上審批，無需企業填報紙質審批表，但仍需企業報送紙質稅務登記證復印件，且要送交省級稅務局進出口稅收管理部門受理。解決此類問題簡便可行的辦法就是修改相關業務流程，調用電子檔案中第一個電子信息即可。總之，對諸如此類的問題，需要進行電子信息的檔案化，實現同一資料一次上傳、多次共享、多環節共享，真正把辦稅中不必要的環節簡化。

（五）稅收征管電子檔案未能充分發揮痕跡管理防范風險的作用

稅務信息化在實現工作高效簡便的同時，能夠促進工作規范。通過對電子信息流的痕跡管理，能夠對相應的工作流程進行規范、控制和監督，從而有效地遏制執法隨意性、規范自由裁量權。但由于綜合征管軟件的部分數據采集是人工錄入，與紙質檔案資料分開保管、不相配套、不便查核，已經錄入的信息也缺乏原始認定，給數據采集留下了選擇性錄入的空間。例如，稅務稽查，一些基層單位可能存在部分稽查案件不進入綜合征管軟件、體外循環操作的現象；也可能存在滯后進入綜合征管軟件，根據處理結果而選擇性錄入的情況，沒有真實反映稅務稽查執法實際情況，更重要的是埋下了稅收執法風險的隱患。因此，要強化電子檔案的痕跡管理作用，封殺稅收執法過程中人為調節操作的空間，最大限度地減少稅收征管工作風險。

二、加快“互聯網+稅收征管電子檔案”建設的建議

稅收征管檔案是稅收業務工作的基礎。在推進稅收治理現代化和推行“互聯網+稅務”行動計劃的進程中，應高度重視稅收征管檔案管理，加快建設“互聯網+稅收征管電子檔案”，筑牢“互聯網+稅務”的基石。“互聯網+稅收征管電子檔案”建設就是要用互聯網的平臺、技術和資源，加強內外網銜接，對稅收征管檔案進行電子化管理和利用，夯實稅收征管工作基礎，為稅收治理現代化建設提供強有力的保障。

（一）立足一網貫通

建立稅收征管電子檔案管理平臺，按照一體化原則，為涉稅電子檔案管理搭建一個公共支撐環境，為各類檔案提供統一的采集、管理、查詢、加載及展現的平臺。這是稅收征管電子檔案管理的基礎和核心。一是全整合。稅收征管電子檔案不是封閉式的存儲保管，而應是有序開放式的管理利用，不能簡單地為存檔而建。要加強稅務系統內外網銜接，以及與相關審批前置部門的內外網銜接，發揮互聯網+大數據、稅務云的信息集成優勢，與網上稅務局、移動辦稅、金稅三期等有機整合，把電子檔案管理嵌入稅收業務處理流程，使電子檔案在稅收業務處理過程中水到渠成，而無需增加過多的工作量。二是全流程。要把稅收征收管理的全過程都納入電子檔案管理之中，如稅務稽查要強化一手資料信息化歸檔，重大案件要實現網上審理。三是全覆蓋。要覆蓋所有的稅務機關、納稅人和稅種。按照一戶一檔、一戶式存儲的模式，建立納稅人賬戶，納稅人經過授權確認后，可以通過系統來辦理涉稅事務并查詢自己的涉稅信息。

（二）著眼兩庫協調

第一，要處理好電子檔案數據倉庫與紙質檔案庫的關系。推行“互聯網+稅收征管電子檔案”，應明確定位以電子檔案為主、紙質檔案為輔。從發展趨勢看，電子檔案信息必將多于紙質檔案信息。稅收征管過程中哪些低質材料需要歸檔，必須進行明確。凡是紙質歸檔的，必須要相應的電子文件，系統中沒有電子文件的必須掃描采集。進入紙質檔案庫里的稅收征管檔案，要與電子檔案建立一一對應關系。但是，系統中的一些數據信息，不一定都需要配套的紙質檔案，也不需要紙質掃描。明確定位以后，要強化即時歸檔理念，跳出稅收征管資料按年度整理歸檔的傳統思維局限，使涉稅電子信息和紙質資料一經受理，相應檔案管理隨即啟動。紙質資料雖然需要按年裝訂成冊，但是經過掃描采集等形式錄入系統后，就已經在系統上標記物理定位、信息跟蹤、動態管理，雖然沒有進入庫房，但實質上已經進入檔案狀態。在稅收征管工作推行過程中，系統同步保存各環節業務相關資料的電子版本。征管資料從產生、流轉到歸檔，都可通過系統更方便地定位，快速找出原件。

第二，要處理好基礎數據庫與影像庫的關系。征管電子檔案要實行分類存儲，便于相關信息的后續管理、利用、清理和銷毀。從保存時間上看，基礎數據在日常稅收分析、監控中經常調用，需要長期甚至永久保存。影像檔案是對稅收征管一手資料的原始性確認手段之一，但是一般文件較大，對庫容要求高，保存期只需與紙質檔案一致即可。因為紙質檔案一經銷毀，影像檔案也就失去了原始性確認的依托。

第三，要處理好網絡數據庫與外網數據庫的關系。基于信息安全考慮，內外網數據不能簡單地拼裝組合，而必須通過專業技術手段進行安全檢測、統一標準、數據清理，實現有機融合、高效管理、綜合利用。

（三）整合三類檔案

一是納稅人向稅務機關報送的相關資料，包括納稅人的基礎信息、辦理涉稅業務時提交的各類附列資料、日常申報時報送的申報表和財務報表等資料。二是稅務機關向納稅人和相關機構出具的各類文書資料。如向納稅人出具的稅務事項通知書、稅務稽查通知書、稽查結論、調取賬簿憑證通知、稅務行政處理通知、稅務行政處罰決定以及送達回證等資料；向銀行等金融機構開具的查詢、凍結銀行存款通知等；三是稅務機關內部管理和流轉過程中產生的各類資料，包括納稅評估、案件審理等過程中各環節的處理結果，稅收管理員或業務部門日常履職過程中產生的記錄資料，如巡查記錄、核查記錄、稅源分析報告、申報審核資料等。

（四）實行三步推進

第一步，搭建軟硬件管理平臺。在硬件上增設影像檔案數據庫容，在軟件上采用流程化方式對電子信息檔案化和紙質檔案電子化實施統一、規范的管理。主要包括電子信息的采集、登記、歸檔、整理、移交、接收、保管、遷移、鑒定銷毀、查詢借閱、備份恢復等覆蓋整個生命周期的各環節管理，對紙質檔案通過影像化形成電子檔案，納入統一管理。第二步，日常征管檔案電子化。在稅收征管工作實踐中積極推行應用電子檔案管理，及時發現問題，收集意見，改進完善。重點要實現電子檔案管理全流程順暢、紙質資料影像化便捷操作、各方面數據有機融合、查詢統計分析等綜合利用功能強大。第三步，歷史檔案影像化。對電子檔案系統啟用之前的紙質征管檔案，統一進行清理，全部進行影像化掃描，批量采集錄入系統。

（五）實現六個便捷

一是便捷采集上傳。在稅務端、納稅人客戶端、移動客戶端及至互聯網平臺，提供統一的涉稅電子檔案入口。操作界面力求簡易，能夠實現傻瓜式上傳，對不同介質、不同類別的檔案進行標準化封裝處理，以統一的格式進行存儲，并保證電子檔案的不可抵賴性和可追溯性。納稅人在辦稅服務廳辦理涉稅事項的，可以通過掃描二維碼實現免填單操作。對歷史檔案影像化，也要采取對納稅人分戶賦予二維碼的形式，便于快速批量掃描，實現唯一編號、準確定位和快捷檢索。二是便捷網上辦稅。力求實現納稅人所有涉稅事項網上辦理、全流程辦結。對確需納稅人到稅務機關辦理且無法立即辦結的事項，優化再造流程，納稅人可以通過網絡上傳電子信息，稅務機關進行網上預辦理，預辦理流程通過后，現場辦理結果立等可取。稅務機關需要實地調查核實和層級審批的，在預辦理期間后臺處理，一件事無需納稅人多次跑稅務機關。三是便捷查詢統計。要方便數據調用和統計分析，輔助工作決策、納稅評估、稽查選案。要運用數據挖掘技術，密切數據與影像的關聯，實現點擊一些數據、相關信息層層展開，方便直接通過數據溯源查閱對應的影像信息。四是便捷跨層處理。能夠根據業務需要，為每個環節設置分配不同的業務角色，分配不同的權限。得到授權的可以跨層級、跨區域進行相應的查詢調閱、審核審批等操作，為跨區域稅務稽查、異地交叉稽查、重大案件網上審理和異地審理等改革探索提供便利。五是便捷跟蹤監控。例如，一個稅收征管事項在“數字人事”里有工作動態記錄反映的，稅收征管電子檔案系統中就要提醒相應的稅收征管電子信息限時上傳，整個工作結果在個人績效考核中反映。在稅收征管電子檔案信息系統內，對流程各個環節的操作、流轉、查詢等痕跡要自動記錄。六是便捷安全保障。稅收征管電子檔案涉及征納雙方的權益，信息安全性十分重要。因此，平臺運行前要進行功能測試，確保運行環境安全穩定。運行中要加強技術、設備等各方面保障，加強數據災備，確保萬無一失。

（作者單位為內蒙古自治區呼倫貝爾市新左旗國稅局）