蚌埠市土地資源現狀與優化方向——基于土地整治視角

劉 婧

蚌埠市土地資源現狀與優化方向——基于土地整治視角

劉 婧

土地整治是改善土地利用條件、提高土地利用效率的重要手段之一，也是統籌城鄉發展、促進生態文明建設的重要政策。本文根據蚌埠市實際的自然條件和社會經濟條件的現狀、特點及其問題，并結合土地利用總體規劃的相關規定和指導方向，分析規劃區域內的土地利用現狀，評價土地整理潛力，在此基礎上提出合理的分區規劃、分段式的開展土地規劃管理方案的設計。

土地整治 土地利用現狀 實施方向

一、引言

土地是大自然賦予人類的不可替代的物質財富，當前中國正處于工業化、城鎮化、農業現代化的高速發展時期，土地整治的新格局正在被建立。由于我國與其他國家國情和時代背景的不同，也造成了在發展中存在不一樣的土地資源匱乏等問題，致使很難直接套取發達國家在過去發展中的實踐經驗和教訓。中國本就是人口眾多而耕地卻很少的發展中國家，過去為了謀求城市現代化的快速發展，掠奪的征地方式直接讓耕地的后備資源嚴重虧空，使得如蚌埠等三線城市在如今的轉型發展時期面臨土地資源瓶頸帶來的種種挑戰。以目前的形勢來看，應當盡快制定出具體且有效的土地整治措施，借以此來盤活存量土地，補充農村耕地面積，強化土地集約利用度。本文基于土地整治視角，力求為蚌埠市在土地資源調整和發展中引起的一系列問題，提供有價值的借鑒和參考。

二、蚌埠市土地整治的目的和意義

改善蚌埠市土地利用條件和生態環境，將未利用過但具有利用潛力和開發價值的土地改造為可利用的土地，將在生產建設因塌陷、壓占等破壞的土地恢復為可利用土地，將未得到合理利用的土地重新規劃使其得到高效利用。

從土地整治的角度實現土地資源的優化利用，從而達到促進蚌埠市經濟的快速、可持續發展。

三、蚌埠市的背景及其土地利用現狀

（一）背景

蚌埠市幅區屬江淮丘陵與黃淮海平原的過渡地帶，是江淮分水嶺的末梢。境內以平原為主，南部散落丘陵，適宜農業生產。而津浦鐵路從境區中部縱貫南北，淮河自西向東流過境南，使得蚌埠成為全國重要的交通樞紐，皖北的公路運輸中心。但過去由于缺乏國家相應的政策關懷，其本身的地理優勢也得不到充分的發揮，且陳舊的土地規劃布局一定程度上也限制了城市產業鏈的優化創新，致使蚌埠的經濟發展出現了滯后的態勢。且土地面積的有限性和城市發展對土地需求的增長性之間的不協調，產生了對土地資源重新進行整治規劃的新需求。例如隨著合蕪蚌自主經濟區進程的加快，土地資源的供需矛盾也日益顯著。

（二）土地利用現狀

蚌埠市土地總面積為595072.23公頃，其中，耕地378585.41公頃，占土地總面積的63.62% ；林地18156.63公頃，占土地總面積的3.07%；園地和牧草地面積較少，分別為1356.04公頃和187.63公頃，各占0.23 %和0.03%；城鎮村及工礦用地面積為76170.14公頃，占土地總面積的12.80%；交通運輸用地面積為18729.17公頃，占土地總面積的3.15%；水域及水利設施用地面積為3733.67公頃，占土地總面積的0.63%。（見表1）

表1 蚌埠市土地利用現狀表（單位：公頃）

截止到2010年末，蚌埠市常住人口362萬人，其中城鎮人口137萬人，農村人口225萬人，人口密度為609人/平方公里。

由此可知，目前蚌埠市農用地比重較高，人均耕地面積較大，耕地資源較為充足。草地和其他類型土地所占比重較少則說明土地后備資源不足，生態承載能力較低。伴隨著城市建設區域面積的繼續擴大，耕地面積縮減帶來的各方面壓力將會增大，與此同時根據實地走訪調查發現，蚌埠市的工業用地與農村宅基地比重偏高。急需改變這種土地后備資源緊缺與粗放利用并存的不良現象。

四、蚌埠市土地整治的總體規劃及戰略目標

（一）總體規劃

《蚌埠市土地利用總體規劃（2006-2020年）》中指出：規劃期內，全市通過土地整理復墾和土地開發增加耕地7694.31公頃，擬安排7個土地綜合整治區，項目總規模44171.47公頃。

（二）戰略目標

第一，制定合理的土地整治的設計方案，從而通過有效補充農村的耕地總體數量，進而保障蚌埠市內的糧食及其農副產品的供給能力。

第二，盡可能地提升土地集約利用率。想方設法地提高蚌埠市的糧食產量，解決農村空置宅基地和低效率工業占用地的地利用現象。

第三，改善現有生態狀況。建立生態網絡，加強綠色基礎設施建設。

第四，通過調整城市整體布局，優化空間形態。引導其由高度聚合轉為適度分散。

五、蚌埠市土地整治措施的方案

（一）農用地整治

蚌埠市作為一個走向“落寞”的老工業城市，鄉村產業經濟的發展也急需“甘霖”。因此，蚌埠市的農用地整治不應局限于“田成方、林成行、路相通、渠相連”的旱澇保收的高標準基本農田建設，還要充分考慮城鄉一體化和統籌發展，促進農村工業的發展，建設新型農村。

1.農用地平整。蚌埠市位于淮河中游，地勢西北高，東南低，自然坡降約為萬分之一。地形以平原為主，僅南部地區分布有少量的丘陵和臺地。耕地質量較好，其中一等地占21.1%，六等地僅占2.6%，主要種植作物有水稻、小麥、玉米、蔬菜等。我國早期的土地平均分配制度使得地塊被分割，零碎化。地塊的零碎化導致機械耕作無法實施，只能依靠人工作業，這樣不但成本高且效率低下。在農業現代化的大趨勢下，規模經營具有很強的操作性和現實意義。

2015年6月，蚌埠市下發的《蚌埠市委辦公室蚌埠市人民政府辦公室關于引導農村土地有序流轉發展適度規模經營的實施意見》中明確指出支持農民在自愿前提下采取互換并地等方式解決承包地細碎化問題，扶持農戶集中承包地，村集體經濟組織可以按照規定程序通過互換并地等方式解決承包地細碎化問題。“小塊變大塊”不僅使得農民的耕作成本降低，有利于資源的利用和農村生態多元化經濟的發展，更有利于政府農用地平整項目的實施。

2.灌溉系統、田間道路、防護林規整。水利是農業的命脈。蚌埠市地處淮河中游下段，境內河流、湖泊眾多，年降水量約為881mm，地表水資源較豐富，但由于過境水量大，不能得到充分利用，并且水污染嚴重，所以需要節約用水，合理組織農業灌溉。

灌溉系統的規整首先是要進行農業布局的調整，根據各區域實際供水情況和農作物蓄水規律選擇相應的農作物，因地制宜，高效利用降水和灌溉水，以取得最佳的農業經濟效益；其次是對水利灌溉技術的改進，建立完整的節水灌溉技術體系，利用節水灌溉工程技術、農藝及生物節水技術和水資源優化調配及節水管理技術等，推廣水稻淺水灌溉、濕潤灌溉以及溝灌、噴滴灌、微噴灌等，以降低農田耗水率，實現渠系的高效利用。

土地整理是為了從土地中盡可能多的獲得農副產品，道路正是交通運輸中不可缺少的物質條件。

田間道路根據服務面積與功能的不同，可以將其劃分為以下四個等級：聯系鄉鎮與村莊的干道、聯系村莊與村莊的支道、聯系村莊與田塊的田間道和田間生產路。隨著國家“村村通公路”政策的實施，使規模化、機械化的大型農業生產更加可行，人力、物力、財力可以得到充分利用，投入成本降低、產量增加。同時公路的便捷使得銷售渠道大開，大大縮短了從資源轉化為利潤的時間。因此在未來的土地規劃中應當逐步提升田間道路的資金投入量。

（二）農村建設用地整治

需穩妥推進農村居民點整治。農村居民點受歷史因素和自然地理環境的影響往往比較零散，占地多且利用效率低下，加上大量農民進城務工，造成土地的閑置。在新農村建設的大背景下，農村土地利用方式由粗放利用向集約利用轉型，再受城鄉建設用地增減掛鉤政策的影響，在這些經濟驅動力和政策驅動力下，農村居民點的整理是可行而必要的。

村莊的改造歸并的首要工作是制定合理的土地利用規劃，充分利用閑置土地和廢棄地，將居民點統一安排，嚴格控制居民點數量和規模，同時配套完善的基礎設施，確保農民生活質量最大程度的提高。

（三）城鎮工礦建設用地整治

積極促進鄉鎮產業集聚。隨著城鎮化的發展，鄉村土地的非農化和非糧化對農村的生活、生態環境都產生了非常大的影響。在農村的初級工業化階段，大多的鄉鎮企業布局無序且對污染物的排放沒有控制，造成對土壤、河流、地下水的嚴重污染。因此，對農村建設用地的整治應把目標放在鄉鎮企業等工業用地上。譬如，將對勞動力密集型、對農產品及農副產品依賴性強的產業適當集聚在農村，利用廢棄地和無法進行農業生產的未利用地劃定產業園區，構建集約高效的農村生產空間。

（四）市地整治

1.舊城改造。同其他老工業城市一樣，蚌埠市也面臨著主城區的“老化”問題，房屋破舊，居住環境差，基礎設施不完善，人口密集，工業區與居住區、商業區的混雜更造成土地利用效率的低下，城市發展的緩慢。早期由開發商主導的舊城改造項目并沒有取得顯著的成效，甚至在一定程度上衍生了房價高漲等社會經濟問題。因此，應該采取政府政策和市場機制的有機結合下順應時勢的整治措施，對舊城區和城中村進行整治的同時，注重歷史風貌城區的保護，互相促進以此提升城區的土地價值和環境品質。

2.岸線保護與利用規劃。科學的保護和利用市區域內的淮河干流、沿淮河流、湖泊的岸線等。可以考慮逐步將沿岸的三類工業遷出，集中目前分散布局的港口岸線。重點保護龍子湖區的生態岸線，竭力將其打造為蚌埠未來城市面貌的集中展示區。將天河兩岸的自然生態岸線，逐步規整為生態農業和旅游度假勝地。同時合理規劃迎河—張公湖—席家溝岸線，擴寬迎河沿岸濱河綠帶等，建設為蚌埠市居民休閑健身的生活岸線。

3.自然山水資源整治。各部門協調統籌規劃，確立蚌埠市自然景觀資源的保護區。逐步加強對山體、水系及其周邊地段的研究與建設控制。引淮河入城，規劃天河—張公湖、天河—龍子湖水系的溝通工程。

六、如何保障土地整治措施的實施

第一，重視規劃的引領作用，通過調查研究區域內土地資源的整治潛力，確立未來一段時期內的整治目標及其重點工程，提出詳盡的整治規劃方案引導整治的開展方向。

第二，加強市政各部門及其各級間的協調作用。整合農業、水利、發改、建設等相關部門的政策和資金，同時協調市、縣區、鄉鎮的土地管理部門，從有助于土地整治政策的順利開展和落實。

第三，在充分了解區域內土地資源實際情況基礎上，制定有針對性的、有創新的差別化整治政策。例如針對城市化進程中農村居民點整治，就要加強社會保障配套機制和多渠道資金籌備機制的政策建設。

第四，拓寬資金渠道，開拓新的融資模式。加強涉農各部門間的溝通合作，整合專項資金，集中用于土地的整治項目中去。同時正確引導社會資金的投入，以市場運營模式成立土地整治基金作為有效的融資平臺。

七、結語

土地整治作為促進新農村建設、統籌城鄉發展、優化城市空間布局及其改善生態環境的重要平臺，它的具體實施有利于積極解決蚌埠市的土地資源緊缺與粗放利用并存的現狀，同時有效地緩解了城市居民對生態環境所提出的更高要求與生態空間逐步萎縮兩者并行的矛盾。

（作者單位為安徽財經大學財政與公共管理學院）

［1］ 劉靜，黎而力，張正峰.上海市土地整治戰略研究［J］ .上海國土資源，2013（06）.

［2］ 陳薇.土地整理理論與實踐研究［D］.安徽農業大學碩士論文，2006.

［3］ 安徽省蚌埠市土地利用總體規劃（2006-2020年）［S］. 2011.

［4］ 李揚.青山碧水，生態蚌埠凸顯溫馨［N］.蚌埠日報，2013-08-19.

劉婧（1995—），女，安徽池州人，安徽財經大學財政與公共管理學院本科在讀。基金項目：本文系安徽財經大學省級大學生創新訓練項目（項目編號：201510378588）的階段性成果。］