立法樣本之保障公共文化服務

阿計

短缺困境呼喚立法保障

對絕大多數普通人而言，“公共文化服務”似乎是個頗為陌生的專業概念。事實上，它時刻塑造著社會的文化肌理，書寫著生活的日常風貌。

所謂“公共文化服務”，是指以滿足公民基本文化需求為目標，由政府主導、社會參與，向公民提供的公共文化設施、文化產品、文化活動及其他相關服務。作為文化建設的重要一脈，公共文化服務承擔者傳播精神價值、提升國民素質、推動社會文明等功能。更重要的是，公共文化服務肩負著保障公民基本文化權益的使命，尤其是在國人衣食住行等物質需要已基本滿足的當下，民生問題已更多注入文化權利的內涵。公共文化產品和服務的供應，能否保障公民充分享有文化娛樂、文化消費、文化教育、文化創造、文化審美等基本文化權利，彰顯著國家的文明程度和人權水平。

經過多年努力，我國公共文化服務體系建設已取得了長足進步。以公共文化設施為例，近年來，在國家圖書館新館、國家博物館等一批大型公共文化設施崛起的同時，覆蓋城鄉的公共文化設施網絡亦在快步推進，到2011年年底，已基本實現了“縣縣有圖書館文化館、鄉鄉有綜合文化站”的目標。截至2014年年底，全國已建成縣級以上公共圖書館3117個，文化館、群藝館3313個，鄉鎮、街道文化站41110個，公共博物館、紀念館3473個，工人文化宮1300多個，青少年官700多個，科技館350多個，青少年校外活動中心3000多個。

然而，由于文化建設底子薄、欠賬多，我國公共文化資源仍然處于供應不足、總量偏少的困境。尤其是城鄉和區域發展不平衡、財政投入偏少、服務效能不高、社會參與不足等現象，更是長期成為制約公共文化服務體系發展的深層次、瓶頸式難題。其中的一個佐證是，我國各項公共文化服務指標不僅無法與發達國家媲美，即使在發展中國家中也位居后列，與世界大國的地位極不相稱。

仍以公共文化設施為例，早在上世紀70年代，國際圖書館協會聯合會頒布的《公共圖書館標準》就已規定，每5萬人應擁有一座圖書館，服務半徑為4公里。而目前我國平均每46萬人才擁有一座圖書館，平均服務半徑為57公里，與國際標準差距遙遠。即便在公共文化設施最為發達的首都北京，情形也不容樂觀，比如，每10萬人擁有的文化館及類似設施數量，北京為1.7個，而日本東京為2.9個；每10萬人擁有的博物館數量，北京為0.8個，僅為世界水平的一半。

正是基于這樣的現實，公共文化服務日益成為決策層籌劃改革全局時的重點議題。2012年11月召開的中共十八大，設定了到2020年建成公共文化服務體系的目標。而將公共文化服務納入法治軌道，則被視為實現這一目標的一大關鍵。尤其是2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，更是明確將公共文化服務保障法列入文化立法的重點選項。

在公共文化服務領域，截至2014年年底，較高層次的立法僅有2003年出臺的《公共文化體育設施條例》，更多依賴于政策文件、部門規章的推動。相關規范不僅左支右絀、效力低下，而且保障權利的內容設計嚴重不足，已成為公共文化服務現實困境的制度根源。以全新思維打造一部全局性、基礎性的公共文化服務保障法，已時不我待。

也正是立法的緊迫性，促使立法構想很快走向了立法行動。2014年4月，由全國人大教科文衛委員會領銜，公共文化服務保障法起草工作正式啟動。僅僅兩年過后的2016年4月25日，法律草案就正式提交全國人大常委會一審。公共文化服務從行政推動邁向法制保障的歷史性轉型，由此進入了倒計時。

政府與社會，一個也不能少

公共文化服務由誰供給？是立法需要厘清的重大議題。

公共文化服務既是一種公共產品，同時又體現了價值觀念、文化權益、公益屬性等特質，這就決定了提供公共文化服務是現代政府的基本職能。事實上，公共文化服務正是21世紀公共行政和政府改革的重要理念，也是當下中國轉變政府職能、建設服務型政府的必然要求。

然而在現實中，公共文化服務供給無法滿足需求的情形依然普遍存在，不少地區的公共文化設施、資源、資金等頻現缺口。其根本原因就在于，一些地方政府深陷重經濟發展、輕文化建設的觀念誤區，與能夠帶來耀眼GDP政績的經濟發展相比，文化建設往往被視為費力搭錢的累贅。正如坊間段子所形容的：“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”，公共文化服務領域的政府“缺位”“越位”現象因此屢見不鮮。典型的例證是，農村區劃實施調整時，絕大部分鄉鎮文化站都被順勢削減，而在鄉鎮機構改革時，不少地方也借機甩掉了文化站這個費錢的“包袱”，其直接后果是，一些基層地區的公共文化服務長期徘徊于低水平甚至有所倒退。

正因此，公共文化服務保障法的首要方向是確立“政府主導”的基調。法律草案明確中央和地方政府是公共文化服務的責任主體，詳盡規定了政府在公共文化服務組織、管理、提供、保障等方面的諸多職責，并對未履行職責的行為，設定了“限期改正”“處分責任人員”等法律責任機制。

正所謂“責任在政府，關鍵在投入”，體現政府責任的一個核心標志是對公共文化服務的財政投入。但數據顯示，我國文化事業費占國家財政支出的比重，長期在0.4%左右的低位徘徊，且從“八五”時期的0.5%逐漸下降到“十一五”時期的0.38%，2010年和2011年更是下降至0.36%的新低。相比近年來其他社會領域經費投入的大幅增長，文化經費的差距也越拉越大。2013年的統計就表明，教科文衛四大社會事業中，文化事業費僅為教育的2%、衛生的6%、科技的10%。

一方面，財政投入總量不足、比重偏低，已成為制約公共文化服務的瓶頸；另一方面，許多既定制度也執行走樣，導致“文化欠賬”越積越多。比如有規定明確要求城市建設費用應單列1%用于轄區內文化設施配套建設，但多數城市除主城區外，均未予以落實。與此同時，多頭管理的文化體制，又令資金投入過于分散，導致公共文化資源不足與浪費并存。

基于這樣的現實，公共文化服務保障法草案明確規定：各級政府“應當合理劃分公共文化服務的事權和支出責任，將公共文化服務經費納入本級財政預算，落實公共文化服務所需資金”。以立法形式構建“事權”“責任”“預算”三要素相結合的文化投入機制，體現的正是經費保障與投入效益并重的思路，以防止盲目決策、資源損耗等弊端。

在強調政府責任的同時，推進公共文化服務的另一個重要維度是鼓勵社會參與。從國外發達國家的經驗看，政府主導并不等同于政府包辦，相對于政府有限的文化資源，民間蘊藏著巨大的文化能量。社會力量參與公共文化服務，既是政府主導的重要補充，也是現代民主精神的體現。

在相當長的歷史時期內，我國公共文化服務一直局限于“官辦、官管、官養”的模式。“大包大攬”不僅令政府財力、資源不堪重負，而且自上而下的灌輸式文化服務，也極易造成公共文化供給與需求的嚴重脫節，滋生供應不足、效率低下、質量欠佳等諸多弊端。在此背景下，近年來文化體制改革的一個重要方向，就是引導、鼓勵社會力量進入公共文化服務領域，并因此注入了新的活力。以全國多地崛起的民辦博物館為例，截至2014年年底，武漢市的93家博物館中，近30家屬于民營性質，已占總數的三分之一；而截至2012年年底，被稱作“中國博物館文化之鄉”的浙江省寧波市鄞州區，已建、在建、籌建的36家博物館中，民辦博物館更是多達23家，幾近三分之二。

然而，社會力量參與公共文化服務的進程，也遭遇了種種成長的煩惱。一方面，一些政府部門的陳舊觀念，阻礙著民營資本和市場機制進入文化領域；另一方面，促進、激勵等機制的嚴重匱乏，又使社會參與舉步維艱。仍以民辦博物館為例，場館興建難以享受土地優惠政策，水電等日常運營成本按高昂的商業標準繳納，社會捐資因缺乏稅收抵扣等政策而不愿投入。凡此種種，導致許多民辦博物館風光一時后，迅速陷入經費捉襟見肘的經營困局，有的甚至被迫轉售或關門。更極端的個案是，著名文物收藏家馬未都1997年創辦的觀復博物館是國內首家民辦博物館，在城市拆遷的浪潮下，迄今已被迫兩次搬家，即便已遠離城市中心，仍然沒有擺脫拆遷威脅，成了一片廢墟中的“釘子戶”。而2012年，私人興辦的“上海奇石盆景博物館”遭強拆后，博物館主人指責拆遷者瓜分價值億元的藏品，進而起訴有關部門，索賠2.89億元，更是引爆了轟動社會的“史上最貴強拆案”。

社會參與成長與煩惱并存的現狀，意味著為社會參與提供充分的制度空間，是公共文化服務保障法的又一個重要方向。為此，針對社會力量出資興建、捐建公共文化設施，參與公共文化設施運營和管理，參與提供公共文化產品等諸多方面，法律草案設計了一系列鼓勵和支持措施，并規定了“表彰獎勵”“稅收優惠”等激勵機制。

政府與社會，一個也不能少！以立法形式構建政府主導、社會廣泛參與的公共文化服務格局，最終將促成政府、社會、市場的良性互動，為公共文化服務注入最強勁的動力。

從文化扶貧到文化均等

公共文化服務所內含的公益特質和權利價值，決定其必須堅守均等性、基本性、公益性、便利性的原則，即公共文化服務資源應當為全社會公平擁有，滿足全體公民的基本文化需求，并且不以營利為目的，方便民眾享受服務。

然而，我國長期存在的城鄉二元結構、地區發展差異以及持續多年的文化投入重城市、輕農村的政策傾向，卻導致城鄉之間、地區之間的公共文化服務資源配置，出現了嚴重失衡的兩極分化。2013年的統計就顯示，從城鄉看，縣級以下基層公共文化服務資源普遍匱乏，比如全國2712個縣級公共圖書館中，無購書經費支出的有580個，占總數的21.4%。從區域看，東部地區文化體育與傳媒支出約占全國總量的44.15%，西部約占33.25%，而中部僅占22.57%，中西部地區遠遠落后于東部地區。

現實中，當一些大都市的居民面對眾多文化消費選擇而糾結時，許多農村居民卻為找不到一塊電影放映場地而煩惱，折射的正是公共文化服務資源“城市閑置、農村稀缺”的巨大反差。即便是資源相對集中的城市，也存在著內部的區域失衡。比如北京的天通苑地區經過十多年發展，已聚居了數十萬人口，但至今僅有幾個藏書量寥寥的微型圖書館和圖書室。

公共文化服務的失衡狀態以及由此造成的公民文化權利不平等，無疑有違社會的公平正義原則。正因此，公共文化服務均等化成為近年來的主攻方向，其中的關鍵路徑則是推進標準化，由政府制定公共文化服務設施建設、管理服務等通用標準，并據此實施諸多文化工程，引導文化資源向基層農村和不發達地區傾斜。

不過，標準化并不等同于簡單的“一刀切”，也非平均主義的大鍋飯模式。我國不同地區經濟水平、文化需求差異極大，倘若將下里巴人的“大秧歌”送給城市白領，或者把陽春白雪的歌劇、芭蕾送給農村居民，其效果可想而知。有調查已經顯示，近年來一些基層地區投入巨資建設高檔文化設施，甚至勞民傷財蓋起奢華的歌劇院之類，但因不接地氣，紛紛陷入無人問津的困境。這樣的事實意味著，公共文化服務均等化、標準化必須尊重地區差異，因地制宜、因人而異，否則，人為的“一刀切”只會徒耗資源、擴大差距，與原始初衷背道而馳。

公共文化服務保障法草案體現的，正是“國家標準兜底線，地方標準促特色”的分級保障思路。法律草案明確規定，國務院制定國家基本公共文化服務指導標準，省級政府根據這一指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定本地基本公共文化服務實施標準，以促進基本公共文化服務標準化、均等化，同時給不同地區留有余地。

與此同時，法律草案還建立了一系列與公共文化服務均等化密切相關的重要制度，包括：公共文化服務公示制度、公共文化服務目錄提供制度、公共文化設施免費或者優惠開放制度、公益性文化單位提供免費或者優惠的公共文化服務制度，等等。

以公共文化設施免費或優惠開放為例，自2008年起，我國公辦博物館、紀念館、美術館等陸續邁人免費開放時代，這被視為推進公共文化服務均等化的重要一步。而法律草案在確認這一改革成果的同時，進一步將科技館、體育場、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、農家書屋等明確列入公共文化設施，這意味著，免費或優惠開放的利民之舉，將進一步走向縱深。

在中國的現實語境下，公共文化服務均等化在很大程度上體現為文化扶貧，除了矯正公共文化資源的城鄉失衡、地區失衡，另一個重要方向是向弱勢群體、特殊地區提供傾斜服務。

調查顯示，目前針對弱勢群體和邊疆民族等地區的文化資源供應，普遍存在短缺不足。以近兩億之眾的農民工為例，這一龐大群體幾乎完全游離于公共文化服務體系之外，遭遇“流出地管不著、流人地不愿管”的雙重困境。聊天睡大覺、賭錢打麻將、閑逛看美女等等，占據了絕大多數農民工的業余時間，其精神文化需求卻無處寄托。農民工在城市生活中的“文化孤島”現象，已成為推進城市化改革的一大瓶頸。

基于這樣的現實，法律草案作出了特別設計，明確規定，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的公共文化服務給予扶持，對未成年人、老年人、殘疾人、流動人口等群體的特殊需求提供公共文化服務，國家重點向農村地區提供公共文化產品。

以均等化為導向的立法構建，最終目標是填平文化鴻溝，實現文化共享。而文化資源的均衡配置，文化權利的平等保障，正是社會公平正義的重要象征。

要建設，更要利用

公共文化設施是公共文化服務的重要基石和陣地，也是文化發展的標志和象征。經過多年努力，我國公共文化設施基本實現了按行政層級“全設置”，但對照現代化要求，不少地區尤其是基層的公共文化設施卻相距遙遠。比如，按照國家最低標準，縣級圖書館和文化館面積應分別大于800平方米和1200平方米，但截至2013年年底，全國仍有619個縣級公共圖書館和791個縣級文化館面積不足800平方米，分別占總量的22.8%和27%。此外，我國36.7%的縣級公共圖書館和43.1%的縣級文化館建于1990年以前，面臨設施陳舊、存在安全隱患等諸多問題。鄉鎮一級的文化站情況更為糟糕，大多名存實亡，深陷“一塊牌子、一張桌子、一個章子”的癱瘓處境，一些鄉鎮文化站甚至被擠占、轉讓、出租，淪為政府牟利的資產。

另一方面，公共文化服務管理的各自為政、分散運行，又必然滋生重復建設、布局不合理等弊端，導致公共文化設施總量不足與資源浪費并存的怪象。比如在不少農村地區，農家書屋、黨員教育室、體育活動室等由不同部門實施的文化工程疊床架屋，其服務成本與效率卻不成比例。

正因此，強化公共文化設施的建設，是公共文化服務保障法的一個重要目標。為此，法律草案明確規定，縣級以上地方政府應當將公共文化設施建設納入本級城鄉規劃，合理確定公共文化設施的種類、數量、規模以及布局。而為了破解當下基層文化設施普遍存在的“散、亂”現象，法律草案力圖引入整合資源、協同發展的對策，要求地方政府著力打造綜合性文化服務中心，“采取新建、改建、擴建、合建、租賃、利用現有公共設施等多種方式，推動基層有關公共設施的統一管理、綜合利用，并保障其正常運行”。

公共文化設施的又一困境是，在城鄉建設的進程中，往往成為拆遷潮的棄兒，文化設施被房地產驅逐的現象屢屢發生。不少公共文化設施被拆除后，重建再無下文，或者重建后位置偏遠、規模縮小，以犧牲實用、便民的代價壓低重建成本，導致原有的服務水平大打折扣。

最近的一個典型例證是，2016年年初，河南省鄭州市傳出消息，因為要為地鐵建設讓路，為當地市民服務了22年的鄭州市圖書館被列入了拆遷動議，令無數市民為之傷心，亦引發了巨大爭議。而此前數年，從重慶圖書館搬遷至交通困難的偏僻之地，到南京老金陵圖書館變身停車樓項目，再到江西廣昌縣圖書館、文化館拆除后長期蝸居政府大樓一角，公共文化設施不斷上演的命運悲歌，引發陣陣社會質疑：“為何受傷的總是文化設施？”

在此背景下，法律草案特別設計了公共文化設施拆除與重建的程序制度，明確規定，因城鄉建設確需拆除公共文化設施，或者改變其功能、用途的，應當依照法律、行政法規的規定重建，并堅持先建設后拆除或者建設拆除同時進行的原則。同時規定，新建公共文化設施的選址，應當征求公眾意見，符合其功能和特點，有利于發揮其作用。

與公共文化設施的建設相比，更加重要的是如何使公共資源實現最大的社會效益。現實中令人深思的現象是，一方面，許多地方投入巨資，紛紛蓋起高大上的一流公共文化設施；另一方面，門可羅雀的景象卻如影隨形，利用率、參與度令人難堪。典型的對比是，美國公共圖書館年人均借書量高達7.7冊，而我國僅為0.2冊；日本公民館年人均到館1.8次，而我國文化館年人均到館僅為0.18次，差距之大令人嘆息。

其深層原因就在于，不少地方的公共文化服務深陷“重設施建設、輕管理使用”的誤區，僅僅注重設施、場所等硬件建設，卻漠視配套資源、服務內容等軟件建設，由此也窒息了公共文化服務的活力和生機。普遍存在的圖書更新長年停滯、陳列內容了無新意、展示手法陳舊不堪、活動設計呆板乏味等弊端，難免讓民眾“用腳投票”，也在很大程度上使公共文化設施淪為應付檢查和驗收的“形象工程”。

解決這一困局的關鍵是構建以效能為導向的監督機制，這也是公共文化服務法的一大立法重點。為此，法律草案確立了“提高公共文化服務效能”的基本原則，并明確規定各級人民政府應當建立公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度，管理單位應當根據評價結果改進工作、提高服務質量，堅決避免公共文化設施建而不用、用而不當等問題。

建設與效能并重的立法設計，不僅將有力推動公共文化設施質的飛躍，也將有效約束政府行為的偏差。事實上，公共文化服務法草案的諸多制度構想，都兼具觀念洗禮的意味，由此追尋的，正是人人享有文化權利的燦爛前景。