高校預算管理先進經驗的借鑒及新方法探索

黃錦

摘要：發達國家及地區高等教育的發展較早較快，其高校預算管理體系也比較健全。隨著我國經濟改革的深入，市場機制逐步與國際接軌，高校在預算管理方面要借鑒發達國家及地區的先進經驗，從而構建出適合新形勢下我國高校預算管理的創新模式。文章通過對美國及香港特區高校預算管理主要特征的分析，結合我國高校預算管理目前存在的不足之處，找到契合點，在借鑒先進經驗的基礎上，提出新時期下我國高校預算管理新模式，以期對高校預算管理提供參考。

關鍵詞：高校 預算管理 先進經驗 新方法

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0101-02

一、美國及香港特區高校預算管理的主要特征

（一）美國高校。（1）完善的預算管理模式。美國高校按收支對象及功能分類編制學校的總體預算，在總體預算的指導下，又按各校領導分管的權限分別編制部門的收入預算和支出預算。在具體編制部門預算時，采用基于校內各單位的行為是否產生收入為導向，對能產生收入的學院、科研機構、體育部、后勤部門等采用基于行為的方法編制預算，對其他單位如行政部門、圖書館等則由校財務部門統一安排預算。（2）設置專門的預算管理機構。美國高校財務部門下設預算辦公室和控制辦公室進行專門的預算管理，前者負責預算的編制，后者負責對預算執行情況的監督、控制和評價。同時，校內各單位均設置預算專員崗，負責本單位預算的申報、執行和意見的反饋。（3）預算編制嚴格、人員參與度高。美國高校的預算年度通常以學年為期限，編制時間要提前一年，一般在每年的4月份開始編制下一年度的預算，經過校內的層層審查論證，不斷修改完善，最后報給學校所屬的州，州長最遲在每年6月份將審核批準后的預算下達給高校，高校必須嚴格執行此預算；在預算編制過程中，高校積極鼓勵相關的部門和教職員工參與編制預算或提供建議和反饋意見，有的高校還成立了由員工組成的預算委員會，負責重要項目的推薦及相應預算的申報。

（二）香港特區高校。（1）設立專門的財務預算機構。香港特區高校的預算收入基本上依賴于政府撥款，香港特區的大多數高校都成立了“預算委員會”作為預算管理的決策機構，主要職能是負責學校的預算編制工作，制定上報政府的撥款申請及校內預算經費的分配方案；同時對預算執行情況進行定期檢查，并及時調整出現的問題。（2）科學的預算編制流程。香港特區高校財務部門在對政府撥款計劃和學校總體發展規劃進行分析后，先提出預算分配草案，再經預算委員會討論后，下達至各學院（部門）進行部門預算的編制；接著財務部門根據各學院（部門）上報的部門預算方案，對綜合預算的草案進行調整和完善，最后經預算委員會，重大或特殊項目的預算還須經校董會審批后，方可確定正式的預算方案。（3）預算考核嚴格規范。由于香港特區政府對高校的預算撥款周期為3年，因此高校財務部門要求各學院（單位）須上報未來三年的工作計劃、教職工編制計劃和預算收支計劃。預算年度的中期和年終都要結合這些計劃對預算執行情況進行檢查，一方面及時發現問題便于修正，另一方面考核預算執行的績效以采取相應的獎懲措施。

二、我國高校預算管理的不足之處

（一）預算管理機構的設置上不夠科學合理。我國高校的預算管理機構通常是財務部門的下設科室，預算管理工作由兩三個財務人員完成。這種人手少、工作量大、編制時間短的情況，使得預算管理僅停留在機械地編制財務預算和簡單的經費分配上，預算管理沒有得到真正的落實和發揮其應有的指導作用。

（二）預算編制理念和方法落后。一方面，大部分高校的預算編制沒有融入全面預算的理念，沒有將經營性收入、科研收入、基本建設收入等涵蓋在總預算中進行統籌預算；另一方面，長期沿用的傳統增量預算法固化了高校資金在不同部門之間的分配格局，既不科學也不規范，而且制約了各部門創收節支的積極性，影響了學校各項事業的均衡發展。

（三）預算執行剛性不強，預算約束力軟化。預算指標一次性劃撥是高校下達分配預算經費的常見方式，且大部分專項經費只按總額下達，并未控制預算的開支明細，使得預算執行中容易造成隨意性和不可控性。還有部分高校預算彈性很大，校內部門隨意擴大開支范圍，提高開支標準，預算的執行偏離計劃的軌道，預算的控制作用被弱化。

（四）預算缺乏有效的考核體系。目前，很多高校在編制完當年的預算后，對其執行過程中的預算數據沒有進行及時、科學、有效的考評，預算超支、節余均無獎懲措施；或是僅對預算績效的某些指標進行評價考核，并未形成一整套科學完整的預算績效指標考核體系。因此，預算執行結果失去了對預算目標的反饋作用，也勢必影響下一次預算的編制。

三、新形勢下加強我國高校預算管理的對策

（一）預算管理機構設置、編制理念及方法的變革。

1.設立專門的預算管理機構，各司其職，各負其責。在完善高校財務部門行使預算編制、預算執行及調整等職能的同時，應增設或強化學校財經工作領導小組（或稱為預算委員會）作為校預算管理的最高權力機構，學校職工代表大會、紀委監察部門應作為預算監督部門，由此形成一個較為完善的預算管理綜合機構。預算編制、執行和監督相分離，相關的職能部門在對預算管理的工作中有相對獨立的職權，才能起到相互牽制的作用，從而使預算管理工作得以順利開展。

2.樹立全面預算和校內部門預算的理念。全面預算和校內部門預算的管理理念分別從預算管理的綜合完整性和科學性方面保證了高校預算管理理念的改善，兩者相互融合，提高了預算編制的參與度和積極性。涵蓋收入和支出兩部分預算的全面預算，可使單位內部各部門都自覺參與預算，全員執行預算并按批準的預算去行動，同時按批準的預算來考評。校內部門預算則將預算落實到每一個具體部門，預算從基層逐級編制，層層匯總，克服了由財務部門代編預算的盲目性。

3.增強預算編制的科學合理性。對于高校中以月或季度為單位來編制的預算，可以采用以“滾動預算”為主的編制方法，根據前期預算的執行情況及時調整和修訂近期預算，形成一個延續性的滾動的預算體系；對于高校中以一年為單位來編制的預算，可以采用以“零基預算”為主的編制方法，對當年要展開的工作重新進行衡量，按照輕重緩急的原則進行排序，從而優化資源的配置和使用；對于高校中以幾個年度為單位來編制的預算，可以采用以“彈性預算”為主的編制方法，隨著業務量的變化來調整預算，增加預算控制的彈性需求。將幾種預算編制方法有機結合、融會貫通，可以使預算資金的分配更加公正、公平和透明。

（二）加強預算執行、預算控制和結余經費的管理。

1.預算執行和控制應剛柔并濟。（1）剛是指剛性的管理制度，嚴格執行并控制預算，強化預算的約束力。一方面，在預算經費的開支過程中，實行“一枝筆”審批制度，即在預算規定的金額及使用范圍內由負責人審批經費的使用，原則上不得隨意調整或追加預算。另一方面，建立超預算時的預警機制，對超過預算限額及使用范圍的情況需報相關領導審批，如需調整或追加預算也應通過嚴格的審批及論證來確定。（2）柔是指相對于剛性管理的人本主義的管理方式。首先要營造一種全民參與預算的氛圍，使廣大教職員工意識到預算管理與自身利益的相關性，并積極參與到預算管理中，從而在預算編制時可以汲取更廣泛的思路和意見，形成自下而上的預算申報方式，更利于預算編制的現實性和合理性。同時，在預算執行和控制中也能促進教職工的自覺性，提高了預算管理的效率。

2.盤活存量資金，加快預算執行進度，試行“競爭性資金池”模式。針對高校專項資金預算執行中存在的未按預算進度使用而導致存量大，甚至出現部分財政專項到期而大量結余資金被上級財政收回的情況，可以引入金融行業的“資金池”模式。高校按各類專項資金歸口分類，每年將這些預算資金全部納入相應的資金池，實行競爭使用。高校財務部門根據資金池中專項資金的使用情況，進行實時跟蹤和分析，并及時反饋至項目主管部門，再依據專項資金的預算年度進行相應的處理。一年內尚未啟用的項目，項目主管部門須查找原因并及時提醒項目負責人；若2/3預算年度仍未啟用的項目或結余超過預算總額2/3的項目，項目主管部門可通知財務部門將該預算資金調撥給資金池中的預算項目使用。這種競爭性使用預算資金的模式，一方面盤活了存量資金，加快了預算執行的進度，從而避免了資金被上級財政收回的風險；另一方面可以減少、淘汰劣質項目，有利于提高教職工申請項目、合理有效使用財政資金的積極性，也進一步促進了學校的教育科研事業發展。

（三）建立和健全預算的考核和評價機制。

1.加強預算績效考核和評價的觀念。預算的考核和評價應在預算執行及預算年度結束時定期開展，依據相關的評估標準，各部門和項目根據考核和評價的結果進行排名，并建立相應的獎懲制度，對預算執行情況優秀、開源節流的部門給予一定的獎勵，對預算執行情況不好、經費使用浪費的部門給予一定的懲罰；加大效益好的項目經費的投入，削減甚至取消效益差的項目經費的投入。

2.構建預算績效指標體系。在經濟學、會計學、財務管理學等學科理論的基礎上，根據高校財務管理的目標，選取能夠全面衡量校內各單位工作業績和效能的可量化的各類比率作為預算績效指標。基本可以分為財務指標和非財務指標兩大類，在大類下級又細分多個層級的具體指標。其中，財務指標可細分為財務綜合實力指標、財務運行績效指標、財務發展潛力指標等；非財務指標可細分為學校辦學條件指標、人才培養指標、科研成果指標、社會服務指標、學科資源條件指標等。通過指標的設置，并在預算考核和評價中不斷測試其可行性和有效性，從而初步構建出一套較為完整、科學合理且行之有效的預算績效指標體系，以期實現在預算編制中進行決策評價，在預算執行中進行過程評價，以及在決算中進行結果評價。

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