外部性理論下的環境管理工具分析

吳新祥+范英杰

摘要：傳統經濟模式下企業生產對環境造成了嚴重影響，發展循環經濟需要完善的環境管理體系。文章綜合分析外部性理論與環境管理的聯系，闡述了我國現有環境管理手段，并通過借鑒發達國家環境管理經驗，針對性分析了現有環境管理手段的局限性并提出相應建議。

關鍵詞：外部性 環境管理工具 局限性

中圖分類號：F231 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0061-03

一、引言

隨著我國經濟的高速發展，資源與環境的壓力日益擴大，現有的物質資源和環境條件將無以為繼和無力承擔。企業在追求利潤的過程中，總是希望把環境污染和開發資源的成本轉移給他人或者搭他人治理和修復環境資源的便車，外部性便成為導致環境問題的根源。在環境保護領域中，解決環境污染造成的外部性，不可能靠市場自發解決，政府對此必須起到主導作用，而科學合理的管理體制則是避免“政府失靈” 的必要條件”（宋國君等，2008）。完善的環境管理體制作為一種通行、有效的手段，具有改善環境和促進經濟可持續發展的雙重效應。要建立美麗中國，優化環境管理手段是必然選擇。

二、外部性理論及對環境管理的分析

（一）外部性理論

外部性理論源于人們對自由市場經濟的運行機制及其缺陷的認識。1910年著名經濟學家馬歇爾首次提出“外部不經濟性”理論，隨后，其學生英國福利經濟學家庇古進一步豐富和發展了該理論，提出外部性理論。馬歇爾在其《經濟學原理》一書討論作為第四種生產要素的“工業組織”時提出了“內部經濟”和“外部經濟”的概念。他認為，“我們可把因任何一種貨物的生產規模之擴大而發生的經濟分為兩類：第一是有賴于這工業的一般發達的經濟；第二是有賴于從事這工業的個別企業的資源、組織和效率的經濟。我們可稱前者為外部經濟，后者為內部經濟”。可見，內部經濟主要來自于企業由于規模擴大從更細的分工和專業化、管理的改善等因素導致的生產效率的提高，而外部經濟則是指受益于其他企業而導致的效率的提高。從上可以看出，馬歇爾當時并沒有提及外部不經濟概念，庇古1920年在其著作《福利經濟學》中從社會福利的角度系統分析了外部性問題，提出了私人邊際成本、社會邊際成本、邊際私人純產值和邊際社會純產值等概念，并以此作為理論分析工具建立了外部性理論。按照庇古的理論，當一個經濟主體對另一個經濟主體產生一種外在影響時，即存在外部性，并且這種外在影響很難通過市場機制得以糾正。庇古認為，外部性的存在使資源配置難以實現帕累托最優，在這種情況下，由政府出面對負外部性的產生者進行征稅，或者對正外部性的產生者給予一定的補貼，使得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，從而保證市場機制正常發揮優化資源配置的作用。

由以上外部性定義可以看出外部性呈現如下特征：（1）外部性是經濟活動中的一種溢出效應，在受影響者看來，這種溢出效應不是自愿接受的，而是由對方強加的。（2）這種經濟活動對他人的影響反映在市場運行機制之外。

（二）外部性對環境管理的分析

從外部性視角分析環境問題，企業的環境行為具有外部性特征。因為環境資源具有公共物品性質，企業在追求利潤的過程中，總是希望把環境污染和開發資源的成本轉移給他人或者搭他人治理和修復環境資源的便車，負外部性便成為導致環境、生態惡化的根源。

由于污染者承擔成本遠小于社會承擔的成本，環境污染具有很強的負外部性，日積月累的環境污染終將會超過環境的耐受值。與此相反，環境保護則表現為很強的正外部性，保護者獲得的收益遠小于社會獲得的收益，只單純依靠自身利益驅動的保護者很難有足夠的動力去提供社會所需要的環境保護。因此，在環保領域，解決負外部性導致的環境污染問題，無法依靠市場自發解決，政府在這一過程必須發揮主導作用，而完善的管理體制則是避免“政府失靈”的決定條件。

三、外部性理論下的環境管理工具

按照外部性理論，糾正外部性的方案是政府采取措施有效地消除私人成本與社會成本、私人利益與社會利益之間的偏差，則資源配置就可以達到帕累托最優狀態。因此，外部性理論為各國的環境管理提供了依據，20世紀50至70年代，世界各國在環境管理方面實施的以強制性制度形式參與環境治理的手段都是基于外部性理論。主要管制工具包括了頒布環境法律法規、政府部門的目標責任制、環境規制方法體系以及其他形式的規章等工具。

（一）環境規制法律體系

環境規制法律體系主要是指借助于國家權力確認環境規制主體的權、責、利的范圍，法律體系對環境規制的作用主要通過環境執法體現其強制力和權威。

早在1863年，英國議會通過了第一個《工業發展環境法》，該法對制堿工藝所產生的毒氣進行有效的控制。20世紀60年代以來，環境問題得到了廣泛的關注，各個國家逐漸認識到加強環境保護工作迫在眉睫，環境法在這一階段迅速發展。日本于1967年通過了《公害對策基本法》；1969年，美國通過了《國家環境政策法》等，隨后發達國家很快配套形成了較為完整的法律體系。我國從20世紀70年代重視用法律手段推動環境保護和資源的綜合利用，1973年第一次全國環境保護工作會議《關于保護和改善環境的若干規定》中就提出努力改革生產工藝以實現不生產或者少生產廢氣、廢水、廢渣；1985年國務院頒布的《關于加強資源綜合利用的若干規定》，對企業的資源綜合利用活動規定了一系列的優惠政策和措施。1989年我國頒布了《中華人民共和國環境保護法》，該法規定了環境法律基本制度。1996年國務院又發布《關于環境保護若干問題的決定》，規定所有新建、擴建、改建的技術改造項目，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝。1997年國家環保局又發布了《關于推行清潔生產的若干意見》，規定地方環保部門需將清潔生產納入已有的環境管理政策。1998年國務院發布《建設項目環境保護管理條例》，要求工業建設項目要防止環境污染和生態破壞。2003年實施的《中華人民共和國清潔生產促進法》是專門規范企業清潔生產的法律規范。2015年1月新《中華人民共和國環境保護法》實施，新環保法對違法破壞環境的行為加重了處罰力度，對罰款采取按日累計不設上限、對污染違法者增加了限制人身的行政拘留措施，還賦予了環保監管部門查封扣押排污設施的權力。

（二）環境保護目標責任制

政府環境保護目標責任制，即通過建立責任制的形式將各級政府行政領導人應當承擔的環境保護責任、權利、義務等固定下來，實現對各級政府負責人的管控與追責，增加其保護環境的壓力和動力。

環境保護目標責任制是我國政府為實現環境保護而創立的一項制度。我國1996年發布《國務院關于環境保護若干問題的決定》指出，“明確目標，實行環境質量行政領導負責制”，國家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環保考核目標，并將總量控制指標分解到各省市，各省市再層層分解，最終分到各排污單位。2013年《環境保護法》修訂草案三審稿中對我國政府環境保護目標責任制有了明確規定。2014年4月通過環保法修訂案，其中第二十六條規定“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”在國家層面建立健全政府環境保護目標責任制的同時，地方政府對環境保護目標責任制的重視程度也日漸加強，如上海市已經以地方法規的形式出臺了“污染物排放許可證管理規定”。國際上，“20世紀90年代， 歐洲兩次可持續城市大會后，地方環境舉措國際理事會歐洲區理事提出了生態預算。生態預算吸收了政府預算和企業預算理論研究成果，轉變預算管理對象， 為生態環境管理服務”（徐莉萍等，2010）。自創立以來，生態預算在歐洲的地方政府展開了試用并取得了成功，如德國的比勒菲爾德市將生態預算作為永久程序一直實行至今。到2006年，生態預算逐漸開始向亞洲地區推廣，印度的貢土爾已成功完成了生態預算的一個周期。

（三）環境影響評價制度

環境影響評價制度是指在某一地區進行可能會對環境造成影響的工程建設之前，對其活動可能造成的環境影響進行充分調查、預測和評價，據此提出預防環境污染和破壞的對策并制定相應解決方案。

環境影響評價制度起源于20世紀60年代，1969年美國國會通過《美國國家環境政策法》首先建立了環境影響評價的法律制度，規定對人類環境質量有重大影響的每一項行動都要進行環境影響評價。目前該制度已在全球建立并普及。如法國規定除城市規劃必須作環境影響評價外，以建設城市、工業、開發資源為目的的造地項目，超過占地面積三千平方米或投資金額六百萬法郎的有關項目都需要進行環境評價。瑞典也出臺制度規定，對于產生污染的任何項目都須事先獲得批準，同時對其中使用較大不動產的項目必須進行環境影響評價。1973年我國首先提出環境影響評價的概念，1981 年發布的《基本建設項目環境保護管理辦法》專門對環境影響評價的基本內容和程序作了規定。后在1986 年頒布的《建設項目環境保護管理辦法》中對環境影響評價的范圍、內容、管理權限和責任等做出了進一步明確的規定。1989 年頒布的《環境保護法》第13 條規定：“建設污染環境的項目，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響做出評價。環境影響報告書經批準后， 計劃部門方可批準建設項目設計任務書。”1998 年國務院頒布《建設項目環境保護管理條例》進一步提高了環境影響評價制度的立法規格。2003 年施行的《環境影響評價法》對規劃的環境影響評價范圍、程序、評價的內容、評價結論的法律地位及規劃編制和審批部門的職責等都做出了明確規定，強調為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構必須取得相應資質、對公眾參與環境影響評價等做出了明確規定。

（四）排污許可證制度

排污許可證制度是指對于任何需要向環境排放污染物的單位，都必須事先向環保部門申請辦理排污許可證，各單位只有通過環保部門批準并獲得排污許可證后才能向環境排放污染物的制度。

美國是最早建立排污許可制度的國家之一，20世紀70年代頒布的《清潔水法》規定任何向水體排放污染物的行為，必須獲得排污許可證并遵守相關規定的排放限制標準和污染排放時間表。英國根據工業污染物排放的情況，決定不同工業活動是否需要進行申請許可證，同時確定英國環保局和地方機構為許可證體系的監管方。歐盟2010年通過了《工業排放指令》，搭建了一套完整的排污許可體系。我國自20世紀80年代起始也實施排污許可證制度，最初在上海等城市進行了排污許可證制度試點，1989年排污許可證制度作為環境管理的制度正式實施，2015年《排污許可證管理辦法》全國范圍推行。按照《排污許可證管理暫行辦法》規定，包括排放工業廢氣或排放國家規定的有毒有害大氣污染物的排污單位、直接或間接向水體排放工業廢水等排污單位按照規定應當取得排污許可證。根據辦法規定，需滿足以下條件方可取得許可證：污染物排放方式、去向等需符合生態保護紅線和環境功能區劃要求；建設項目環境影響評價文件經環保主管部門批復或備案，擁有符合國家或地方規定的防治污染設備或污染物處理能力等。此外，重點排污單位還應當按照國家有關規定安裝使用監測設備并保證其正常運行等。

四、外部性理論下環境管理工具的局限性分析

外部性理論下的規制體系，在各個國家的環境管理中取得了一定的成效，但尚存在著諸多缺陷。

（一）政府負擔高昂的制度成本

制度成本是為實現環境管理而發生的一系列費用。體現為政府支付的制度管理和運行成本，不僅包含政府設立專門部門指定和實施有關政策所要耗費的人力物力等發生的行政成本，還包含著為實施環境制度所引起的制度實施和執行成本、信息成本、獎懲成本。環境規制使政府負擔高昂的制度成本。據統計，歐盟的直接環境開支目前每年大約占歐盟800億歐元預算的7%。美國在1991年環保局估計清理尾箱場地的成本總計是7 520億美元。美國國家每年將超過1 000億的資金用于污染消除和控制支出，在2000年末環境治理費用達1 700億美元，占國民收入的2.6%。同樣，我國在環境層面的支出金額也數目驚人，2009年我國中央財政安排300億元資金作為節能減排支出。2014年公共財政投入中的環保決算為2 033.03億元，其撬動社會資金量已經逐漸高于文化體育傳媒業績醫療衛生支出。2015年，山東省級財政合計發放生態補償資金11 290萬元。

為了在環境規制中降低制度成本，提高環境規制政策的執行率，從政府的角度就是要制訂完備的環境規制政策，增強環境規制政策的精確度，明確企業履行環境責任的權利、責任和義務，減少企業簽約合同時的討價還價機會和降低政府對企業的監督成本。新制度經濟學認為，降低制度成本的有效途徑之一就是利用市場的方式。因此，政府在健全環境政策的基礎上，在環境規制工具的選擇上，不斷完善基于市場的環境規制工具，通過市場的價格機制，調節企業自主的選擇行為，達到降低制度成本的目的。

（二）地方政府機會主義行為導致的制度政策棚架

地方政府會對國家規定的正式規制手段從自身利益角度進行理解并執行，尤其在影響地方政府GDP等考核業績因素時，地方政府就會以機會主義的態度對待相關的環境法律法規，“修正”并作出符合自身利益的制度安排（張秋，2009）。一方面是財政分權制度中機會主義行為導致的制度政策棚架。目前實行的分稅制強化了中央財權，省級、市級政府又層層分稅，強化各自的財權，而極不對稱的支出重擔卻落在了基層。在如此重擔之下，地方政府紛紛以做大經濟規模為取向，高強度的開發土地、資源以獲取效益，環境和資源的破壞便在所難免。另一方面是政績考核制度中機會主義行為導致的制度政策棚架。制度決定了人們利益實現方式選擇的成本與收益。現階段的政績考核制度是一種經濟目標為主導的壓力型考核制度。在這種考核制度下，政府的主要任務被理解為發展經濟，各級政府官員普遍把GDP高速增長作為唯一的績效目標，而對于生態環境的破壞則不甚關心。地方政府雖作為環境保護的主體，但由于和當地企業利益的趨同，對企業污染行為的規制逐漸演變為地方政府對自身利益的取締，國家環境保護法規在地方自然成了“軟約束”。

針對地方政府機會主義行為導致的制度政策棚架，我國需要完善相關法律政策和地方政府履行環保職責的激勵機制。首先，完善財政分權制度，合理劃分各級政府間的事權和財權，減輕地方政府的財政負擔。其次，完善政績考核制度，增加環保指標，調動地方政府履行環保職責的積極性。最后，完善監督問責制度，加強外部監督、事前監督，約束地方政府的“經濟人”動機。

（三）環境規制降低企業積極性

我國目前的環境管理制度和體系還不完善，并不利于國家有效地控制企業的環境污染，對企業的發展也產生了一定的負面影響，不僅使其成本增加，而且使其生產率也有所降低，無形中加重了企業的經濟負擔（王玉振等，2012）。企業接受環境規制，自然要為環境行為分配一些企業資源，例如更多的工作量、加大資金投入等來降低污染，這從企業經濟發展的角度來看會降低企業的生產效率。解堊（2008）研究了環境規制對企業發展的影響，認為環境政策的實施使企業治污投資增加，而技術進步卻不是很明顯，降低了企業的生產效率，不利于企業發展。

對于環境規制帶來的企業資源占用和成本上升，這確實在一定程度上給企業造成了負擔，發達國家在頒布環境政策后，政府會對企業進行引導或補助以降低企業環境成本，而我國這方面有所欠缺。為了減少環境成本，政府應加強與企業間的溝通與協作。政府在制訂法規之初，提供更多的機會讓企業參與決策，新政策出臺后，政府應與企業建立良好的溝通機制，積極向企業提供信息及指導，同時追蹤了解政策合理性及有效性等。在達到環境保護要求的同時，力求企業能獲得更多的經濟效益。對于在環保層面進行技術創新的企業實施補貼、稅收減免等激勵措施，使企業對環境政策的應對態度更積極。

參考文獻：

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[2]徐莉萍，王雄武.生態預算模式在中國的價值實現研究[J].中國人口·資源與環境，2010，（12）.

[3]張秋.環境治理制度的逆向選擇與矯正[J].華南師范法學學報（社會科學版），2009，（6）.

[4]王玉振，徐震.環境政策對企業績效的影響[J].中國環境管理，2012，（5）.

[5]解堊.環境規制與中國工業生產率增長[J].產業經濟研究，2008，（1）.