試論美國卡特政府時期城市政策改革的影響

解菲

[摘要]詹姆斯·卡特總統在其任期內的一項重要作為就是關于城市政策改革的頒布，這一時期的城市政策成果主要是1978年和1980年的兩份城市政策報告。回顧卡特政府城市政策制定過程的主要事件和主要參與者，分析卡特政府城市政策以及這期間關于城市問題的重要研究，并分析聯邦支出的匯總數據關于城市政策的空間分布部分，以及城市政策審查的注意要點，均對卡特政府城市政策的研究具有重要意義。

[關鍵詞]詹姆斯·卡特 城市政策 改革 聯邦基金

[中圖分類號]K11 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）18-0160-02

一、卡特政府初期城市政策報告的形成

詹姆斯·厄爾·卡特（James Earl Carter）是美國第39任總統，他在任期內堅定地致力于發展城市政策。卡特在上任兩個月之后，迅速地建立了一個由五名內閣部長組成的城市與區域政策小組（URPG）。該小組最初是由住房與城市發展部（HUD）部長帕特里夏·哈里斯主持，但哈里斯將這項任務分配給了政策發展與研究助理部長唐娜·莎拉拉，后者對城市政策工作的進展緩慢，在同年8月引起了白宮的不滿，哈里斯在與斯圖爾特一番討論過后決定轉移責任，將城市政策的發展工作指派給了社區規劃與發展（CPD）助理秘書長羅伯特·恩布里。接到燙手山芋的恩布里立即召集了城市與區域政策小組機構相關的所有非正式顧問團的成員，形成了任務團隊，并在小組10月召開周例會之前完成了城市政策的初步報告，同時也妥善解決了先前與白宮間的分歧。這份報告符合國會雙年報告提出的關于城市政策和新社區發展的要求，經過一番修訂，恩布里的團隊密切合作及時完成了一份更加完整的國家城市政策最終報告，并于1978年3月送交國會。①

在隨后的兩年里，政府機關在政策和行動協調執行方面向國會提交了新的立法和預算要求，盡管其中一些關鍵性要素沒有獲得國會的批準，這其中值得注意的是，卡特總統其實并沒有提出任何大膽的新城市消費項目，但是大部分的要求還是獲得了國會的支持，總統還簽署了若干執行命令以進一步推進政策目標的完成。此外，這一時期可以看到幾個主要的城市政策研究的完成，尤其是三個重要的研究項目反映了聯邦計劃和政策對城市影響和政策評估方法的改進，一個在住房與城市發展部、一個由蘭德公司主導，還有一個以羅格斯大學為基礎。這些研究成果的一部分被納入政府更為詳細具體的1980年城市政策報告中，但大部分只是由于提出的太遲以至于對這份報告影響甚微，更別說還有行政行為的因素在其中。

1980年報告中包含了比之前的報告更加徹底的關于城市問題的數據和分析，但是它卻并沒有提供重要的新政策建議。此外，極有可能是由于它的實行過晚以至于沒有產生其應有的作用和影響，為了避免這份報告對各政黨的總統提名候選人在競選中造成潛在爭議，這份報告直到1980年9月政黨提名大會舉行之后才由總統實行。而事實上，城市政策在總統競選中幾乎沒有被提及到。這個時候的城市政策實際上受到住房與城市發展部的影響不大，卡特總統重新安排哈里斯作為部長，改變了這一機構的方向并開始一項新的政策進程，稱之為“八十年代的發展選擇”，強調了房地產領域的發展機會和較少關注城市困境問題。這項政策通過國家和地方政府以及私人開發商協會間的一系列協商過程組成，最終由秘書長辦公室直接操作。②

二、卡特政府不同時期出臺的城市政策及影響

（一）1978年城市政策報告的出臺及影響

卡特總統的城市政策首要突出的重點就是中心城市的衰落問題，這在當時也是社區研究的重點強調之處，它并沒有從整體視角來看待城市問題，其建議的轉變雖然有利于城市資源的分配，但是沒有提出對此需要聯邦整體支出的主要增加量。城市政策的實施目的是為了使中心城市衰落現狀得以改善，能夠不再需要聯邦政府的援助，并加強他們的經濟和財政基礎。重點是針對和利用聯邦基金和各級政府與私營部門之間的強有力的伙伴關系。

1978年城市政策報告為卡特政府實現其對國民的承諾奠定了較為廣泛政策基礎，重點突出了九項政策：1.鼓勵并支持關于改善地區規劃、管理能力有效性、現有聯邦計劃的協調程序的政策，簡化規劃、調整資源并減少文書工作；2.鼓勵各州成為協助城市區域發展的合作伙伴；3.鼓勵社區組織和志愿者協會更大程度上的參與；4.針對最困難的社區提供財政救濟；5.為相對貧困的社區提供強有力的激勵措施以吸引私人投資；6.提供就業機會，主要針對私營企業、長期失業者和城市弱勢群體；7.針對那些受歧視歷史傳統影響而處于不利地位的地區，增加更多的機會；8.在城市、縣和其他社區擴大并改善社會和保健服務；9.改善城市生活環境和城市生活的文化審美方面，并減少城市擴張。

以下是卡特政府城市政策中在立法上的提出，其中一部分在正式提出之前就已經實行完成了。總的來說，這項計劃將耗資約83億美元，其中有72億美元用于提供就業和內城投資。其中有些政策最初是“不批準”的狀態，但后來在適當的情況下，所有的其他政策也都通過某種形式得到了國會的批準：1.建立一個國家發展銀行以保證在衰落地區的投資；2.建立勞動密集型公共工程計劃；3.福利改革。

該政策還包括四個額外的建議也被卡特政府放入所實施的行政命令中。這些建議后來一個也沒有被里根政府所保留。1978年城市政策報告是在社會經濟結構調整、人口和經濟活動區域變化、更廣泛的中心城市衰落危機下所提出的。

（二）1980年城市政策報告的出臺及影響

一些新的城市研究規劃在1979至1980年間進行，在一定程度上影響了卡特政府對城市政策的重新思考。一個是由蘭德公司主導的重點強調研究聯邦政策和計劃對城市的一系列影響作用，該政策主要是受到經濟發展管理局和幾個基金會的資助，其最基本的結論是：“聯邦政府的政策中，包括資本投資、采購、稅收結構、甚至是管理規劃，均鼓勵這些工作發展方向是從東北地區向南方和西方推進、從中心城市向郊區甚至是非大都會區推進。”③

在此之后的主題中，一個重要的研究項目是由住房與城市發展辦公室顧問諾曼和國務卿凱瑟琳主導下，對城市影響方法的數據分析以及相當多的聯邦政策和規劃產生的更廣泛的影響分析。在這個項目下進行了十多個實際發展項目的影響研究，這些研究認識到，城市影響不是簡單的與美元的流動成正比，不同的支出結構隱含著不同的費用乘數，也認識到，不同的方案、方法會導致州和地方政府及私企不同的反應。這項工作還強調了更為廣泛的聯邦政策產生的城市影響，例如，收入轉移、稅收、管理等，這些政策在實際發展項目中需要更多的理解與更大力度的貫徹實施。

如上所述，1980年城市政策報告沒有提供重要的新方案建議，但它的研究部分較之1978年版的城市政策報告更為詳細。這些加強并擴張的調查結果與1978年政策報告中的中心城市部分相關聯，但在考察郊區和城郊間關系方面又有點跑遠了。1980年城市政策報告使得歧視和種族隔離的影響越來越受到重視，介紹了在大城市發展鼓勵能源效率化和環境可持續性的想法。總的來說，1980年城市政策報告在重申并強調了1978年城市政策報告中的九項主要政策之外，還重組了更為詳細的五大主題建議：1.加強城市經濟；2.擴大就業機會和工作調動力度；3.促進財政穩定；4.為那些受歧視、低收入等處于不利環境的人群提供更多機會；5.鼓勵節能和無害環境的城市發展模式。

這一時期的城市政策研究工作雖然擁有有所創新的優秀觀點，尤其是格里克曼的想法，但不幸的是，提出過晚以至于不能充分的反映在1980年城市政策報告之中，盡管這些建議對于實際正在實施中的卡特政府城市政策會有顯著影響。

值得我們注意的是，在1978年至1980年間，有許多關于城市問題的重要研究并沒有內置在卡特政府城市政策和計劃內，這些研究提供了一個更復雜難懂的問題，即聯邦政策如何在實際上施行來與城市的變化和人民對幸福的認知相互影響。雖然一些新的定量研究是必要的，而且新的定量研究在國家趨勢的背景下應涵蓋所有的領域，包括聯邦資金分配與許多其他經濟的分析和社會住房市場指標等。但對城市政策新的審查將建立在那些早期進展之上，如新審查重點應放在作為一個整體的都市區，試圖用數據來研究如何將不同類型的聯邦政策和程序用以影響政策實施效率和不同類型城市的幸福感等，不同于狹隘的中心城市與郊區關系這種政策前期工作重點。此外，審查應超越之前那種“地方為基礎的方案”，并檢查其他支出方案，如稅收支出等，因為稅收政策的空間影響更為廣泛。④

三、結語

理論上來說，一個城市的政策應該協調聯邦機構以保證二者的工作目的方向是一致的，同時，應該允許總統當局評估城市政策是否應該影響聯邦計劃正在城市地區的進行的事情，并將其政治偏好的重點放在他們的實施之上。但卡特政府由于沒有前車之鑒，因此一些立法在開始時沒有被通過、一些聯邦機構，尤其是住房與城市發展部精簡程序。但隨著卡特、恩布里等人的不斷努力，城市政策更為完善詳盡，盡管有一些關于城市的研究成果由于各種原因沒有被加入到1980年城市政策報告之中，但這份報告仍舊為城市的改革作出一定貢獻，尤其是其在中心城市加大投資力度等方面。

總體而言，卡特政府實施的城市政策作為美國第一個較為全面的國家城市政策，倡議超越城市政策審議活動，促進全國社區委員會和國家經濟發展會議之間平衡性的增加，在保護美國社區的基礎上，強調唯意志論、分權、公共—私營合作企業，在中心城市衰敗問題上希望形成一種新的伙伴關系。但實際上，這是不可能的，因為在公共—私營伙伴關系最崇尚局部控制的上世紀70年代想要權力下放和私有化，以此使地方政府和社區組織獲得更多的自主權，整個過程中，更多的聯邦資金被用于在相對便宜的地方一級項目管理中實施小規模排列，而地方政府與社區想要調整聯邦關系，倡導參與建立城市政策合法化的努力卻難有效果。雖然口頭上社區通過分權給予公共—私營合伙企業，但事實上是一個新的伙伴關系也沒有，反而，它主要是作為卡特政府為城市、經濟、工業發展的其他政治組織和私營部門提供知識的聯邦服務機構。因此，在20世紀80年代早期，漸進式分權和私有化形的政策環境，使得地方政府、社區困難群體和工會呼吁聯邦政府介入城市社會和經濟投入。所以，卡特政府這一城市政策，表面上未有成效，但在本質上是加速了尼克松政府的社會政策下放，并且為里根政府緊縮政策奠定了基礎。

綜上所述，卡特政府的城市政策在當時而言是順應了城市發展的時代潮流，作為美國第一個較為全面的國家城市政策，它不可避免的有其不足點，實施中也困難重重，城市政策中的直接目標都未有特別顯著的成效，但卡特政府的城市政策實質上卻對城市發展產生了深遠的影響，無論是權力下放，還是地方與聯邦關系調整，甚至后來的緊縮政策都是以卡特的城市政策為基礎才產生的，這也是卡特政府的城市政策值得研究的意義所在。

注釋：

①U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

②Hanson Royce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past （39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington， DC： National Academy Press，1982.

③Burchell， Robert W.，and David Listoken，eds.Cities Under Stress：The Fiscal Crises of Urban America.Piscataway NJ：Center for Urban Policy Research， Rutgers University，1981.

④Jacobs， Susan S.，and Elizabeth Roistacher.“The Urban Impacts of HUDs Urban Development Action Grant Program.”In The Urban Impacts of Federal Policies，edited by Norman J.Glickman.Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press，1980.

【參考文獻】

[1]HansonRoyce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past（39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington，DC：National Academy Press，1982.

[2]U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

[3]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1978.

[4]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1980.

責任編輯：楊柳