美日應急管理思考及對其的借鑒

李琦 牛晶

[摘要]應急管理已經成為國家治理戰略的重要組成部分。在新形勢下，中國應急管理需要不斷完善和發展。美國和日本等國家在災難反思、應急立法、資源儲備、預警預防、聯動管理等方面積累了豐富的經驗，可供中國借鑒。

[關鍵詞]應急管理 經驗 美國 日本

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）18-0156-02

美國作為西方發達國家的代表，在應急管理方面積累了豐富的經驗。由于日本自然災害的頻發，也使得日本以災害預防為主的應急管理獨樹一幟。進入新世紀以來，中國應急管理取得了舉世矚目的成績，然而也有諸多亟需完善的方面。借鑒發達國家的先進經驗，彌補自己的不足之處，充分發揮后發優勢，是中國應急管理發展的必然選擇。本文擬針對美日應急管理的經驗進行解讀，以為中國提供借鑒。

一、大災之后的自省

美國應急管理起源于19世紀自然災害的應對。美國多受颶風、洪水等自然災害侵襲，如1993年的中西部洪災、2005 年8月的卡特里娜颶風等等。每當大災過后，各級政府都積極進行反思，不斷完善其應急管理。到20世紀80年代初期，其應急管理已經形成了比較完善的體系。此外，由于美國在工業化升級換代的過程中，面對著復雜的社會經濟環境，人為使然的突發事件及災難不斷發生，如20世紀60年代的黑人運動。尤其是在“9·11”事件之后，其應急管理得到了進一步升級和完善，使之成為了美國各級政府的首要職能之一。

日本應急管理亦是源自于對自然災害的應對。由于其獨特的地理位置，地震、海嘯、火山、臺風等自然災害頻發。如，20世紀50年代以來，日本先后發生了伊勢灣臺風、阪神大地震、巖手縣、宮城縣以及福島縣的大地震及海嘯等等。日本政府行動迅速，善于總結經驗，如，1995年阪神大地震5個月后，日本就修訂了《災害對策基本法》和《大規模地震對策特別措置法》。[1]此外，東京沙林毒氣等人為災難也促使日本不斷完善其應急管理體系。

二、應急立法的跟進

美國早在1803年就頒布了關于救助新罕普什爾地區大火災民的災害救助法律。此后，應急立法不斷增加和完善，如《國土安全法》《斯坦福災難救濟與緊急援助法》《公共衛生安全與生物恐怖主義應急準備法》《綜合環境應急、賠償和責任法案》等。[2]這些法律從聯邦層面，對應急管理相關部門的領導、指揮、組織、資源募集等進行了詳細的界定，并確定了責任追究機制。各州根據聯邦的法律，也頒布了具有符合地域客觀情況的應急立法。從而形成了從聯邦到地方相互銜接的應急立法。

日本在1880年頒布了首部應急立法——《備荒儲蓄法》。此后，日本陸續制定了一系列應急立法。如《災害救助法》《災害對策基本法》《河川法》《海岸法》《防沙法》等227部法律法規。[3]在這些應急立法中，對于地震等日本高發的災害（災難）給予了特別的重視。日本應急立法與時俱進，不斷進行修改和完善，如對于《災害對策基本法》這部應急根本大法，迄今已訂正了23次，平均每兩年修改1次。這使得應急立法成為應急管理的有效指南。

三、應急資源的儲備

美國突發事件管理體系的發展是一個不斷強化“準備”概念的漸進過程。[4]美國應急預防響應局下轄應急物資管理部門，平時根據各級各項應急規劃做好應急物資的儲備，突發事件發生時則負責運輸主要救災物資。聯邦、各州在全國交通便利地點設有多處應急倉庫，存儲諸如淡水、食物等生活物資及防毒面具、應急機械等工程作業物資。這些物資平時得到妥善保管，在質量和數量上均有保障。此外，美國在全國設立了三個大型應急管理培訓中心，各州也設有類似的機構和專職人員，保障了應急管理隊伍的專業化。

日本建立了儲備和定期輪換制度，在應急資源儲備方面處于世界前列。無論是生活物資，還是應急工程物資，都具備了品種全、數量足、質量高的特點。并且在應急物資研發方面，投入和產出均十分明顯。此外，日本建立了專業化的應急隊伍，其應急主力警察、消防署員、陸上自衛隊等均受到了專業訓練。日本的各種演習也是難得的資源。從小學到高中的12年里，大概要接受30多次防災訓練，而不是僅僅灌輸理論。[5]這些演習使得在災難應對時消耗的總體資源更少，受益顯著。

四、應急預警的強化

美國應急管理十分重視預警體系的建設。根據各級各類應急預案，將預警的理念和實踐貫穿于高、中、基層，廣播、電視、網絡等信息傳播渠道暢通，氣象、交通、水電煤、公共衛生、公共安全等信息可以及時、準確地傳播到具體的公民個人，并及時搜集基層信息的反饋，其信息傳遞與應急預警系統銜接緊密。

日本應急管理預警系統十分發達。尤其是在自然災害的預測和跟蹤方面，如對于地震等自然災害進行的實時跟蹤和監測，可以將其發生時間、地點和程度等因素反饋給信息系統進行綜合分析，險情預測也可以及時反饋給民眾。值得注意的是，日本的預警報警系統采用的是直遞式，即信息可以從中央及各部門直接越過都道府縣的行政層級設置，通過廣播、電視、互聯網等渠道直接傳遞給民眾。這在預防極端災害方面，避免了重大損失。

五、應急聯動的組織

美國應急管理中重視民眾等多元社會力量的整合與發揮。為此在小學就開設了如何避險、應對各種自然災害等課程。目的在于分擔政府在應急管理中的重擔，也體現了危機預警與預防的思想。進一步使得全社會成員做好應對危機的心理準備，形成全民動員、全民防災減災的良好局面。

日本十分重視應急管理的社會宣傳教育工作，將每年的9月1日定為“防災日”，8月30日到9月5日為“防災訓練周”。[6]目的是提高民眾的積極防災減災意識，增強自救互救能力。日本也將防災減災納入到中小學必修課程體系之中，同時在各個城市之中設立應急體驗中心，供學生及市民免費參觀與互動演練。日本十分重視第三部門在應急管理中發揮的重要作用，通過資金扶持、培訓等措施，提升其在應急管理中與政府通力配合的能力。實踐證明，民間組織在應急管理中成為了不可或缺的力量。

六、美日應急管理的借鑒

（一）反思是前提

中國地域廣闊，與美日同樣飽受自然災害的侵襲；中國人口眾多，發展不平衡，與美日同樣面對紛繁的人為災難的傷害。常言道：多難興邦。災害與災難并不可怕，可怕的是它們發生后，我們不能及時的吸取經驗和教訓，導致類似的災害與災難頻繁發生。所以，我們需要學習美日在大災大難之后全面、深刻地自省，找出導致災難發生的原因，做出縝密的、經得起推敲的分析，而非著眼與膚淺的、表層的觀察。這是應急立法、應急教育、應急管理全過程應對的前提。

（二）立法是關鍵

應急管理既是作為一門技術，同樣也是作為一門科學。應急管理之中必然有相應的規律可循。對其穩定的、可預見的、可常態化處理的需要上升到法律層面。美日在應急立法方面成龍配套，有章可循，有法可依。我們在應急管理之中，迫切需要通過法制化而形成應急管理的規范化、常態化和科學化。中國應急管理法制化正處于初始化階段，應急管理中有法必依的前提是有法可依。

（三）資源是保障

作為一種管理行為，應急管理同樣需要人、財、物等資源做保障；作為應急管理的資源，同樣是稀缺的。美日應急物質資源儲備規劃縝密，分配理性，種類齊全，質量上乘，為應急管理提供了堅實的保障；美日應急人力資源的發現、培育、養成及再生，也為應急管理提供了充足的智力和體力支撐。中國在十分有限的應急物質資源情況下，需要做出合理規劃，節約利用；加大力度培養應急管理人力資源，發揮其在應急管理中的核心作用。

（四）預防是目標

實踐證明，避免災害及災難的發生是最好的應急管理，也是應急管理所要達成的理想狀態。在美日的應急管理中，無論是預警技術硬件的更新換代，還是預警演習等應急實踐的不斷重復，均將預防作為應急管理體系建設的根本。中國在進行應急管理建設之時，需要特別注意的是：應急管理建設本身不是目的而是手段；應急管理的重中之重在于預防。應該樹立預防為先的理念，應該重獎預防方面有建樹的組織和個人。

（五）聯動是重點

應急管理是一項系統工程，絕非單獨依靠政府或是某些組織就可以達成其功能的。美日在應急管理過程中充分認清了這一點，社區、民眾及非政府組織都是其整合應急資源的必要組成部分。在福島大地震等災害應對中，他們發揮了重大的作用。中國應急管理需要特別注意的是：應急管理務必要將社區、民眾等民間力量整合在一起。需要政府加強對其培訓和政策、資金扶持，不僅要培養民眾的自救能力，還要培養民眾的互助精神。

總之，應急管理對于社會和諧發展意義重大，中國應急管理建設任重而道遠。秉承務實進取的精神，取長補短，中國應急管理必將迎來持續性的質的飛躍。

【參考文獻】

[1][3]馬懷平.日本應急管理之道[J].現代職業安全，2010（01）：88-91.

[2]王開全.美國應急管理體制對清遠的啟示[J].廣東經濟，2015（02）：83-86.

[4]曹文春.從應急到預防——美國突發事件管理理念的演化[J].北京工商，2003（12）：61-63.

[5]劉亞娜，羅希.日本應急管理機制及對中國的啟示——以“3.11地震”為例[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2011（09）：16-20.

[6]宋云超.關于借鑒日本應急志愿服務機制的思考[J].法制與社會，2014（27）：184-188.

責任編輯：張麗