中國(guó)或?qū)⒂械?9個(gè)稅種：環(huán)境保護(hù)稅

馬卓敏++王亦君

污染重才會(huì)負(fù)擔(dān)重，多排放多納稅，少排放少納稅，這也是開征環(huán)保稅倒逼企業(yè)減少污染的應(yīng)有之義。

我國(guó)或?qū)⒂械?9個(gè)稅種——環(huán)境保護(hù)稅。《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）8月29日首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，草案提出在我國(guó)開征環(huán)境保護(hù)稅。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對(duì)“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉作草案說明時(shí)表示，草案的立法原則是“稅負(fù)平移”，從排污費(fèi)“平移”到環(huán)保稅，征收對(duì)象等都與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致，征收對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。

“稅負(fù)平移”的立法原則

我國(guó)從2003年開始征收排污費(fèi)，截至2015年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)2000多億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)500多萬(wàn)戶。樓繼偉說，排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題，因此有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

雖然中國(guó)已頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，但地方政府能真正做到按條例辦事的并不多，記者查詢各省排污費(fèi)征收情況后發(fā)現(xiàn)，每個(gè)省區(qū)市都有大量重點(diǎn)污染企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費(fèi)，這其中不乏長(zhǎng)期污染大戶。有業(yè)內(nèi)人士表示，近年來(lái)，排污費(fèi)減免成了一些地方“政策優(yōu)惠”“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”的借口，甚至成了個(gè)別人權(quán)錢交易的“籌碼”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說，未來(lái)一旦由稅務(wù)部門征收環(huán)保稅稅款，且環(huán)保部門配合，將在一定程度上解決排污費(fèi)制度帶來(lái)的執(zhí)法剛性不足等諸多隱患。

“這是因?yàn)橐坏└臑槎愂阵w制，地方政府就不能隨便‘拍腦袋，想減免就減免，想增收就增收。”常紀(jì)文認(rèn)為，這將從側(cè)面對(duì)中國(guó)節(jié)能減排任務(wù)產(chǎn)生有利影響。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法研究室副主任劉洪巖也認(rèn)為，“費(fèi)改稅”可實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具體功能：一是從根本上改變?cè)械膱?zhí)法亂象，從此變成有法可依，對(duì)于地方政府來(lái)說有相當(dāng)?shù)募s束作用；二是可實(shí)現(xiàn)一定的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不僅不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，反而會(huì)規(guī)范整個(gè)市場(chǎng)。

由于征稅可做到一視同仁，劉洪巖表示，這就避免了排污費(fèi)在操作上產(chǎn)生的一些地方政府靈活性過大的問題。“在原有的排污費(fèi)制度下，他們可以根據(jù)自身和企業(yè)的關(guān)系好壞決定征收標(biāo)準(zhǔn)，而這無(wú)形中造成某些企業(yè)的負(fù)擔(dān)過大。”

排污費(fèi)改為環(huán)保稅后，將產(chǎn)生多大變化？樓繼偉指出，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行，納稅人為在我國(guó)領(lǐng)域和管轄海域直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，征稅對(duì)象則為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。在稅負(fù)方面，草案以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，允許各地在規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行上浮。但這并不意味著企業(yè)的稅負(fù)將會(huì)增加，因?yàn)楝F(xiàn)行排污費(fèi)也同樣是各地有別，比如北京的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的8～9倍。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明表示，污染重才會(huì)負(fù)擔(dān)重，多排放多納稅，少排放少納稅，這也是開征環(huán)保稅倒逼企業(yè)減少污染的應(yīng)有之義。

流動(dòng)污染源應(yīng)否征稅存爭(zhēng)論

草案中規(guī)定環(huán)境保護(hù)稅的納稅人為在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅污染物，繳納處理費(fèi)用的，由于其不直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護(hù)稅；在符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存或者處置固體廢物的，不繳納固體廢物的環(huán)境保護(hù)稅。

與現(xiàn)行排污費(fèi)制度的征收對(duì)象銜接，草案規(guī)定環(huán)境保護(hù)稅的征收對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等4類。

草案以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元，水污染物為每污染當(dāng)量1.4元，固體廢物按不同種類分別為每噸5～1000元，噪聲則按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350～11200元。

對(duì)于草案，目前仍存在很多爭(zhēng)論。對(duì)于草案中提及的“對(duì)機(jī)動(dòng)車、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放的應(yīng)稅污染物實(shí)行免稅”，劉洪巖認(rèn)為，這是一個(gè)明顯的缺陷。征收環(huán)保稅，其范圍應(yīng)根據(jù)不同的排放情形而定。“應(yīng)包括水污染、空氣污染、固體廢物以及碳排放等，草案對(duì)這方面的關(guān)注度的確不足。”

在劉洪巖看來(lái)，未來(lái)將航空器等流動(dòng)污染源納入征稅范圍是必要的，但考慮到中國(guó)航空器的碳排放問題和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)因素，從國(guó)情出發(fā)考量，暫時(shí)未被納入征稅范圍。“另一個(gè)因素是此類事件的征收成本可能過高，而高于稅收額的征收成本也是目前無(wú)法實(shí)施征稅的重要原因。”

常紀(jì)文則表示，一架飛機(jī)的排放量相當(dāng)于幾百輛汽車的排放量，今后還會(huì)有更多家用小飛機(jī)出現(xiàn)。因此，對(duì)航空器和機(jī)動(dòng)車等是否征收環(huán)保稅，應(yīng)授權(quán)國(guó)務(wù)院作出進(jìn)一步?jīng)Q定。

應(yīng)厘清稅收環(huán)保兩大部門的權(quán)責(zé)

草案課稅范圍主要涉及破壞環(huán)境的污染排放行為，不過呼聲極高的碳排放沒有包括在內(nèi)。鑒于環(huán)境保護(hù)稅是新稅種，碳排放暫不納入其中，無(wú)疑有助于環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)，且可以為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展贏得相對(duì)寬松的空間。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說，開征碳稅，將碳排放植入環(huán)境保護(hù)稅中，不僅能夠釋放自身國(guó)際政治壓力，而且可以應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的碳關(guān)稅威脅。

同樣值得考慮的是將污染產(chǎn)品歸入環(huán)境保護(hù)稅的課稅范圍。目前污染產(chǎn)品由消費(fèi)稅課征，但消費(fèi)稅終歸不是環(huán)境保護(hù)的特定目的稅。更為理想的方案是，將已由消費(fèi)稅課征的污染產(chǎn)品交由環(huán)境保護(hù)稅課征，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅法與消費(fèi)稅法的協(xié)同規(guī)制。

草案“稅收征管”專章12次出現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)主管部門”這一非稅征管部門，其中5處提到環(huán)保部門的職責(zé)，這是過往稅收立法不曾出現(xiàn)的獨(dú)特景觀。如此強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門的作用，與環(huán)境保護(hù)稅計(jì)稅依據(jù)的特殊評(píng)價(jià)機(jī)制有關(guān)。

環(huán)境保護(hù)稅以應(yīng)稅污染物的排放量為計(jì)稅依據(jù)，而排放量的計(jì)量和判斷均需要高度專業(yè)化的技術(shù)條件，不易為一般納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)所掌握。草案強(qiáng)調(diào)“稅務(wù)征管、環(huán)保協(xié)同”，便是對(duì)這一技術(shù)困局的回應(yīng)。

不過，草案只是提及稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保部門的協(xié)同征管，既未真正厘清二者之間的法律關(guān)系，又未科學(xué)設(shè)定協(xié)同征管不力等的補(bǔ)救機(jī)制。恐怕難以滿足“排污費(fèi)改稅”加強(qiáng)征管、增強(qiáng)執(zhí)法剛性等原初目的。

比如環(huán)保部門針對(duì)排放量的核定，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說，可以視為一種證據(jù)還是只能看作是一種常規(guī)的聯(lián)合執(zhí)法？再如物料衡算、排污系數(shù)、抽樣檢測(cè)，或者自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的核定計(jì)量，能否作為環(huán)境保護(hù)稅行政處罰，甚至追究稅收刑事責(zé)任的事實(shí)依據(jù)等等。

此類問題的解決，都建立在環(huán)保部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)清晰的定位基礎(chǔ)之上。如果不能有效界分兩大部門的權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)環(huán)保部門的主動(dòng)性和積極性，排污費(fèi)征管中可能出現(xiàn)的問題，環(huán)境保護(hù)稅征管中照樣可能出現(xiàn)。不僅如此，采納兩個(gè)部門協(xié)作課征環(huán)境保護(hù)稅的新型稅收征管模式，還可能帶來(lái)一系列新的問題，環(huán)境保護(hù)稅立法必須高度重視這一點(diǎn)。