重構銀行業分類監管標準

張惠

特殊的金融地位決定商業銀行從誕生到成長歷來都受到嚴苛的準入與嚴格的監管，特別是經濟發展進入新常態以來，經濟結構調整與轉型升級的特征凸顯，市場對銀行業監管的關注度明顯提高，“十三五”規劃綱要再次強調性地提出深化金融監管體制改革的工作要求。同步于中國經濟體制改革與政府職能轉變的深入，在吸收借鑒國際先進監管經驗的基礎上，中國銀行業監管的邏輯思路日漸明確，根據銀行業運行特點，對商業銀行科學分類，有針對性地實施差異化監管成為銀行業監管的基本原則與基本方法。檢視中國銀行業整體監管體系，監管模式多樣、組織構架復雜、監管指標同一，原本設定的監管約束卻產生松弛現象，有違提高金融監管效率的初衷，問題的根本在于沒有形成一種有效的分類標準。從現行的分類監管框架出發，反思分類標準存在的不適性以及負效應，科學劃分商業銀行質量等級，動態調整商業銀行監管分類，進而重構分類監管指標體系，形成縱橫交匯的網狀監管構架是進一步提高銀行業監管的有效性，推動金融監管體制創新改革的重要可選擇方向。

銀行業分類監管的歷史演進與現實問題

實施銀行業分類監管并非簡單的概念性選擇，從銀行監管的演變歷史軌跡分析，其是在深刻總結國內外宏觀經濟環境、銀行業實踐活動以及金融監管改革的基礎上形成的金融監管思維，理論與實踐在實施分類監管已經基本達成共識。實際監管中對商業銀行的分類并不存在固定標準，分類標的多樣，監管層級自上而下，削弱了監管效率。

銀行業分類監管的演進邏輯

從過程論的角度看，中國銀行業分類監管帶有明顯的路徑依賴色彩，無論監管的分類選擇、實行時點、監管重點都是政府自上而下推動的一種規制行為，分類監管的制度設計一直以來都與中國銀行業演進軌跡與政府職能變革密切關聯，其演進歷史與邏輯思路如表1所示。

集權統一監管階段。從新中國成立至改革開放以前，計劃經濟體制下的銀行管理與監管基本是照搬蘇聯的“大一統”金融模式，“弱監管、弱發展”的特征突出。整個金融系統內中國人民銀行全攬中央銀行和商業銀行雙重職能，監管方式實際上是自上而下推行的一種簡單嚴格、統一集中的計劃管理與行政控制。

人行統一監管階段。改革開放以后，高度集權的中國人民銀行過渡到國家專業銀行二元銀行體制，中國銀行業監管開始逐步建立。中央銀行行使職能的監管雛形階段，“弱監管、強發展”的特征突出。四大專業銀行的國有獨資商業銀行地位的確立，中國人民銀行內設機構負責銀行監管，通過不斷建立與完善一系列監管制度，以定期、不定期考核和檢查等方式鼓勵銀行業優先發展兼顧風險監管。

初步分業監管階段。隨著三家政策性銀行成立，股份制銀行、外資銀行、農信社、城信社登上歷史舞臺，中國銀行業呈現百家爭鳴的局面，監管層面“一行三會”的分業監管格局正式形成。2003年銀監會作為專業監管機構成立后，負責對商業銀行實行條線垂直管理，銀行業監管過渡到分業監管起步階段，監管理念開始向市場化、經濟性的風險監管方式轉變，“弱監管、強發展”的特征突出。

專業分類監管階段。在活躍的金融市場下，多類型金融機構豐富完善原有的金融體系，逐漸形成以多種所有制結構并存、各種地域跨度并存、大中小規模并存為主要特征的多元銀行體系。銀行業監管進入專業監管的成熟階段，“強監管、強發展”的特征明顯。監管層在吸收借鑒國際先進監管經驗的基礎上，秉承創新與監管協調發展的理念，堅持微觀審慎與宏觀審慎相結合，按照主要金融職能對政策性銀行與商業銀行分類監管，同時對商業銀行歸屬部門實施內部崗位分工，實施全面風險監管。

從銀行業監管演進規律看，不同的銀行體系與運行模式需要不同的監管體制匹配，從金融分業監管到銀行分類監管的轉變是監管體制深入變革的進步體現，是應對不同的金融風險和系統性風險應有的監管動作，利于提高金融助于服務實體經濟質效。

銀行業分類監管的現實問題

經濟新常態環境下，國內外宏觀經濟基本面、貨幣政策、宏觀審慎監管等方面不確定性同步增添銀行體系的內在不穩定性。現行的商業銀行監管分類本身慣有的歷史問題與監管中存在的現實缺陷已不能完全適應經濟變革與金融創新時代環境與商業銀行發展處境。

標的模糊化。中國銀行業分類監管長期沿用“惟身份論”，就商業銀行成立時間與演進軌跡為坐標軸劃分大型銀行、股份制銀行、城市銀行、農村金融機構等類別，監管部門細化內部職責分工分別負責對口單位的非現場監管和現場檢查等系列金融監管工作。然而以歷史出身為分類標的較為模糊，是以所有制結構為標的還是以總資產規模為標的無法準確界定。

一方面，如果是從所有制結構發出實施分類監管脫離現實。目前商業銀行已基本完成股份制改革的目標，股權結構多元化特征突出，但由于受到體制性因素的限制，各大銀行始終沒有擺脫全民所有制的經濟屬性。從16家上市銀行的組織形式看，除民生銀行、平安銀行，多數商業銀行還以中央國有企業、地方國有企業為主，國有資產主導色彩顯著，其主要差別是國家絕對控股、相對控股還是國有法人控股，采用所有制結構為標的劃出國有商業銀行字樣的銀行群體并不合理。

另一方面，如果是從總資產規模出發實施分類監管有失公平。從資產規模出發，將商業銀行劃分為大型銀行、中小銀行。大型商業銀行則特指工商銀行、建設銀行、農業銀行、中國銀行、交通銀行五大行，而中小銀行則多指除五大行以外的全國性商業銀行、區域性股份制銀行與城市商業銀行。此種劃分只是關注總資產絕對值忽略總資產相對增長率。參見監管公布數據，截至2015年12月，商業銀行總資產150.94萬億元，比上年增長15.4%，占銀行業金融機構比例為77.7%。如圖1所示：上市銀行中國內四大行總資產均達到15萬億以上，這與其起步早、規模大不無關系，其中資產規模最大的工商銀行達到22.21萬億元，同比增速僅有7.76%，位居最低位；而資產規模較小的寧波銀行總資產規模7165億元，同比增速達到29.30%，占領最高值。僅以規模定大小而忽視商業銀行成長性不利于營造公平公正的市場環境。

監管行政化。中國銀行業監管有其特殊的國情特點與歷史進程，政府的建制性實力從內部保證了法規化、制度化和程序化等監管理念的貫徹執行，憑借強力的監管機制從外部保證了商業銀行的穩健運行發展，但也從根部灌輸了行政化規制與約束的思想，不符合金融市場化改革的大方向。國家對商業銀行的行政合規控制、計劃指導的色彩一時難以抹去，銀行業推動國家經濟發展和平穩改革的工具性定位從未改變，國家對絕大多數商業銀行的股權、人事任免權、核心定價權的控制從未停止，不利于提高商業銀行的運行效率與市場競爭力。另一方面，雖然市場化改革的實質性推進使得行政控制與管理的力度有所減弱、范圍有所縮小，商業銀行自主選擇性逐步提高，但卻是政府遵循不以削弱銀行體系或限制金融功能為方向，圍繞市場經濟改革需要而做出的動態選擇，致使商業風險判斷與監管風險判斷的界限難以明確劃清，市場自我約束與行政規制的適度性無法準確把控，監管一定程度上偏離市場化改革的主線。

坐標固定化。銀行業監管不僅僅是結果監管更是過程監管，現有分類監管方式與方法中的固化因素作用于發展層次多樣的銀行業市場一定程度上降低監管的有效性。一是，固化監管指標。雖然各項指標反映各家銀行的運營與發展狀況，然而并不排除商業銀行在考核期內不時的調整發展戰略，不同的業務發展重點、不同的客戶群體、不同的管理措施等將對監管指標帶來不同的趨勢影響，既定的同一監管指標起不到應有的約束作用就會產生約束松弛，甚至產生無效監管。二是，固化分類層級。短期內，通過制度化的監管指標直接作用于商業銀行對應的指標值之上，對于經營目標各不相同的商業銀行其約束程度也不同，預期監管成效難以實現。長期內，“唯身份論”的分類監管將各類商業銀行鎖定在固定的監管層級忽略各類商業銀行在轉型發展中自身能力與素質的變化，此時按照最初的坐標實施監管已經遠遠比不上的動態調整分類的監管效果。三是，固化監管政策。在中國以銀行主導經濟體內，銀行監管對于宏觀經濟調控政策傳導的效果存在較大影響，尤其是在符合本國規律的逆周期資本緩沖調節機制尚未廣泛鋪開的階段，外部宏觀經濟的階段性波動直接影響不能做到靈活調整的監管政策，甚至使得市場約束機制并未得到有效發揮。

導向被弱化。面對資產規模、經營模式和治理框架多元化和差異性凸顯的商業銀行，即便監管機構內部細化監管職責分工，單一監管政策、固定監管指標、傳統監管技術將降低規則的可操作性、政策的實際執行效果，致使監管導向性被弱化。第一，少激勵，比家底。根深蒂固的“唯身份論”分類監管使得各類金融機構均呈現重規模與速度而非效益與效率的偏好。在監管激勵機制不足的情況下，國有大型銀行依靠雄厚的優質資本實力天然占據壟斷地位，而內生動力明顯不足；中小則商業銀行過多地依賴機構擴充、網點擴張等粗放的經營模式，卻不可長期可持續。單純追求規模的競爭模式致使金融資源錯配與金融風險并存，與徹底摒棄傳統“跑馬圈地”外延式業務擴張方式，降本增效地深入推進精細化管理的監管導向背道而馳。第二，看指標，重排名。長期以來監管框架中的宏觀審慎、統籌監管、行為監管、功能監管等本質都是指向風險監管，涉及風險管理、營運控制、合規控制、資產質量等影響監管評級的指標數量多、權重高，直接影響商業銀行的監管排名。為沖刺或鞏固排名，不排除商業銀行一定程度上繞開貸款類風險監管指標的限制，相應提升中間業務與和新興業務的地位，但因為業務結構監管不足，創新產品報備的完整性監測機制缺失，導致監管指標失真，反而造成潛在風險。

銀行業分類監管的重構原則與實施要點

雖然全球經濟復蘇跡象有所顯露，但總體疲弱的基本面并未顯著改觀，仍然延續“低增長、大分化”的格局，金融市場面臨較多下行風險。隨著經濟紅利的縮水、制度紅利的消失以及成本優勢的減弱，商業銀行原本需求側粗放式生存發展模式明顯偏離供給側結構性改革，其經營水平、盈利能力、資產質量加速分化，客觀上要求變革分類監管思路，堅持可行性原則設立分類標的，按照動態性原則定期調整等級，遵循差異性原則制定監管政策，依照導向性原則保證監管有效。

分類監管的重構原則

可行性原則。分類方法與分類結果直接影響到分類監管的具體實施效果，設計一整套可操作性強且具有說服力的分類方法是實施分類監管的重要前提。

動態性原則。動態性原則是適應監管新形勢區別于傳統分類監管的重要標志，主要是指根據內外部環境的變化及時調整分類思路，在監管方式、方法上快速適應環境的不斷變化。

差異性原則。差異性原則在商業銀行監管中被長期使用并將繼續執行的一項重要原則；分類監管中同樣面對商業銀行同質化經營的現象，需要通過靈活運用監管指標，實行差異化監管。

導向性原則。導向性原則是指金融監管政策的出臺必將指向政策導向結果。在當前市場化的金融環境下，金融創新復雜多變、金融風險交織傳染，實施銀行業分類監管重在確定明晰的監管導向。

設定標的劃分等級

現行的“唯身份論”分類監管直接由商業銀行的歷史出身確定機構類型并不涉及銀行間的等級評鑒，間接地約束商業銀行的活動，降低兼顧成效，實施分類監管的首要前提就是突破傳統以出身為標的分類監管的桎梏，圍繞金融監管體制改革的重點，站在監管部門考評的層面，將衡量商業銀行風險的關鍵性指標聚攏在一個評價體系內，通過關鍵指標的選取、指標權重的設定、對應數據的可獲得性以及綜合評價得分等過程準確劃分商業銀行所處的監管等級。

緊扣安全金融的目標，突出信用風險標的。隨著金融創新趨緊，預防系統性金融風險，維護金融安全成為金融監管的首要任務，相應的劃分等級首先需要考慮資產質量。不良貸款衡量商業銀行貸款收回貸款的風險，撥備覆蓋率反映商業銀行對貸款損失的彌補能力，一旦此類指標接近或碰到監管紅線將直接拉低商業銀行的等級。

緊貼高效金融的目標，抓住流動性風險標的。在商業銀行主導的金融融資體系下，商業銀行作為信用中介其資金流動性折射資金供需市場的基本面。存貸比反映著實體經濟資金需求面與資金供給面，流動性比率反映著實際的或潛在的流動性需要與流動性供給之間的比較，一旦此類指標偏小則商業銀行承擔的流動性風險較偏大。

緊靠協調發展的目標，考慮市場風險標的。復雜多變的宏微觀環境加大市場波動的可能性，商業銀行單一客戶最大貸款比例、前十大客戶貸款占比是反映集中度風險的重要指標，在此類指標基礎上能有效識別市場所暴露的集中度風險，識別可能帶來不利影響的潛在因素，并根據經營規模與復雜程度可對集中度風險確定限額管理。緊繞資本監管的目標，考量資本充足率標的。銀行資本是維系銀行可持續經營的基礎與彌補非預期性損失的保證，優質的資本提高商業銀行抵抗風險的能力。由于資本與資產客觀存在的敏感關聯性，資本工具的創新活躍度的提升，直接影響銀行資產配置行為與戰略選擇，所以資本充足率、核心資本充足率自然應被納入分類標的。

緊握經濟本性的目標，囊括盈利水平標的。歸根究底商業的本性決定商業銀行的最終目標還是追求利潤最大化，凈資產利潤率衡量公司運用自有資本的效率，非利息收入占比反映商業銀行在利率市場化競爭實力和發展能力。按照最基本的收益覆蓋風險原則，一定的盈利空間是維系金融穩定的重要保障，是判定商業銀行等級標準之一。

動態調整等級高低

分類監管標的體系是綜合考慮影響商業銀行風險監管目標的會計信息，建立在因素管理指標體系設計的一般規律基礎之上，但在市場基本面、宏觀政策環境等變化的過程中，商業銀行適應經濟環境的內部調整將直接影響序列的穩定性，所以不能單純依靠一次固定指標體系所列出的等級分類，實施長期不變的監管，還需要動態、全面、適時調整分類指標與分類等級，真實反映商業銀行階段性成長過程。第一，構建動態分類方法。突破現行分類標志的固化坐標的弊病，通過外部環境的預測、內部數據的分析，根據商業銀行在考核期內的最新變化，重新評判監管等級，構建能上能下的動態分類方式。第二，調整分類指標體系。結合最新的宏微觀經濟形勢，政府的最新改革方向以及監管政策導向，對分類體系進行階段性的指標、權重進行適時調整，對分類監管工具進行升級，以不斷變化的分類監管方式與方法主動適應監管環境，實現分類監管的動態協調性。第三，定期評估監管等級。根據監管環境的變化確定調整的時點或者調整的頻率，既不能朝令夕改也不能長久不變。通過定期評估大型、中型和小型銀行的監管等級，以考察分類標的是否需要調整，并據此對商業銀行重新分類。

分類實施差別監管

就本質而言，分類監管事實上也是一種差異化監管，利于降低監管約束松弛程度，引導商業銀行形成特色化業務，促進整個商業銀行業的良性競爭，培育一個共生競合的金融生態有機體系，而對于分類后的商業銀行不同梯隊，差異化監管的側重點又有所不同。一方面，針對不同梯隊，實施區別監管。結合經濟金融改革的主線，對處于同一監管梯隊的商業銀行以具體明確的規則為監管依據規范銀行業金融機構行為動作；對處于不同監管等級的商業銀行以普遍使用的概念為監管依據引導銀行業金融機構行動方向。另一方面，整合空間體系，實施立體監管。在商業銀行混業經營特點凸顯，綜合化經營特點突出的趨勢下，遵循立體式分類監管模式，從橫向、縱向、立向三個方位進行協調監管。橫向上，集中監管權與央行，保持“三會”政策導向一致性，監管可交叉但卻不重復；縱向上，自上而下地保持宏觀審慎管理、微觀審慎監管和系統重要性監管的獨立而有力；立向上，改革從中央到地方的金融監管事權劃分體制，對跨區域經營的商業銀行實施分區域監管，對不跨省份直接由省轄機構負責監管。

注入時代監管政策

檢視商業銀行演變與監管體的改革歷史，每一階段商業銀行所處的外部環境與內部資源都各不相同，但風險監管的主基調未曾改變，而這就需要在全面風險監管中注入具有時代性的監管政策。第一，遵循改革的方向。供給側改革為中國經濟指出新方向，實施商業銀行分類監管需要強化風險前瞻性管理，全方位加大風險防控督導和引導商業銀行全力化解不良，以金融安全與穩定推動供給側結構性改革。第二，兼顧環境因素。考慮到商業銀行短期經營目標具有差異性，而長期戰略目標具有一致性，所以在實施商業銀行分類監管的過程中，需要更加注重短期內外部環境的波動，對不同商業銀行的不同反應，靈活調整監管政策，尋求短期監管的最優策略。第三，協調政策導向。在監管政策方面，注重原則導向監管與規則導向監管相結合，在不同資產規模、不同風險等級、不同業務領域、不同系統重要性之間的相對適用性和協調性，并根據實際分類結果進行靈活調整，保證有效性。

結語

突破現有“唯身份論”的分類監管，重新界定銀行業分類監管標的并非只是一種概念性想法，在監管工具升級、模式設定與數據完備的情況下完全可行，只是這將是一個影響范圍特別大的系統性工程需要強有力的組織保障，需要系列測試之后才能真正地全面推行。

（作者單位：華夏銀行南京分行）