“營改增”后完善我國地方稅體系的探討

余萍

摘要：“營改增”以前，營業稅稅收收入在原地方稅稅收收入中占有很大比例，相當于地方的一個主體稅種，但“營改增”以后，營業稅逐漸取消了，地方稅收收入大幅縮減，地方稅制體系建設亟待推進。本文就“營改增”后地方財政收入明顯減少的問題，結合我國當前稅收制度以及營改增改革的現狀，指出我國地方稅體系在此背景下受到的影響，并提出了如何完善地方稅體系的方案。

關鍵詞：營改增；地方稅收體系；營業稅

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

李克強總理2016年1月22號主持召開了座談會，會議決定營業稅改增值稅將成為今年深化財稅體制改革的核心內容，營改增在前期的改革試點中已取得很好的成績，今年要在中國全面推行，從而使企業大幅度減輕稅負。我國在2016年5月起全面實施了營業稅改增值稅，郵政通信業、建筑和房地產業、金融服務和保險業等納入營改增范圍。至此，在我國營業稅已經退出了歷史的舞臺。

我國在經歷了1994年的分稅制改革和2009年的增值稅轉型改革后，營改增”可以說是最具有劃時代意義的稅收制度的重要改革，是我國實現結構性減稅，促進經濟加速轉型發展的重要措施，這對于解決我國過去營業稅存在的諸多問題，完善稅制都有積極的影響。但是增值稅改征營業稅會對地方財政收入帶來巨大沖擊。在我國，增值稅收入和營業稅收入之和，占到了所有稅收收入的40%以上。營業稅改增值稅之后，必然會出現增值稅一稅獨大的狀況。地方政府稅收體系已無主體稅種，目前中央與地方的分稅制體系將無法維系。對于一個國家而言，如果在其整個稅制體系嚴重依賴某一單一稅種，其中稅收收入風險是非常巨大的。

一、營改增背景下地方稅體系面對的問題

1.地方稅稅種問題

稅種劃分不科學。中央稅與地方稅的稅種劃分應依據中央政府與地方政府各自承擔的政府職能結合行業、地域、行為方式等來作為劃分標準。但是目前我國的地方稅稅種劃分標準并不統一，其中特別性規定較多。但是從形式看劃分給地方稅的稅種很多，但這些繁多的稅種并沒有對地方稅體系造成很大的影響，因為它們基本是零星分散、稅基很小、且較難征收稅種。而一種比較特殊的劃分權屬類型即共享稅占據較大比例，共享稅的稅種多是較大稅種，如企業所得稅，對地方稅影響較大。目前在中國，稅源充足和穩定、征收管理簡便，以及收入增長潛力很大的稅種基本上都是中央稅或共享稅種。而一些稅源分散、征管成本高、難度大的稅種如印花稅、土地增值稅等這些均屬于地方稅，只有營業稅能占地方政府稅收收入的30%左右。

2.地方稅收入規模較小導致事權與財權不匹配

事權是指各級政府在國家公共事務和公共服務中應該承擔的責任。財權是各級政府根據一國財政體制的規定而擁有的籌集和支配財政收入的權力。它包括了控制權、管理權以及使用權。目前我國政府的財政收入主要來源是稅收收入，政府的正常運作必須以充足的財政收入為經濟支撐。這樣來看，事權和財權之間有著密不可分的關聯。分稅制的核心是以政府事權為參照，劃分各級政府的財權，使各級政府擁有足夠的能夠支配的財政收入以保證政府職能的行使。我國在1994 年分稅制財政體制的改革之后，中央將事權下放地方，但卻并沒有將相應的財權下放，這直接導致我國地方政府的財權與事權出現了嚴重的不匹配。作為一國地方政府的財政收入來源，地方稅收收入是保障地方政府充分發揮職能、滿足區域內社會居民對公共服務需求的重要物質保障，也是促進地方經濟發展的重要經濟基礎。營改增后增值稅收入的增加額必然會少于營業稅收入的減少額，而且我國的增值稅是共享稅，實行中央和地方按一定比例分成，地方政府獲得的稅收收入會在已經減少的基礎上再減少一部分。營改增沖擊地方稅收入，使地方可用財力減少，會造成一系列不利后果。目前我國地方政府的隱形債務問題已經比較嚴重，營改增將導致地方政府通過擴張舉債規模來滿足自己的支出需要。

為了緩解營改增帶來的地方政府財政壓力，國務院于2016年4月30日公布了過渡時期增值稅稅收收入劃分方案，即《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，該方案規定所有行業、企業繳納的增值稅都納入到中央和地方的共享范圍，并確定以2014年為基數，核定中央稅收返還和地方上繳收入基數，各地按稅收繳納地分享增值稅的50%，中央分享比例為50%，過渡時間暫定為2年至3年。很明顯這個方案只是改革時期的臨時過渡性政策，而且實際會帶來地方財政收入的減少，這不利于地方政府的建設，也不利于“營改增”的貫徹實行。為了解決“營改增”所帶來的地方財政收入出現嚴重空缺，緩解地方財政壓力，就需要對地方財政壓力大的實質性問題進行研究，借“營改增”為契機，改革現行中央地方在財權事權劃分不明確的問題，推動財政管理體制的改革，完善稅制，建立系統的中央地方財權事權體系，進一步完善中央對地方的轉移支付制度和稅收返還制度，從根本上解決“營改增”所面對的阻力以及在推廣中所面對的問題，使結構性減稅在我國真正落實，緩解目前地方越來越大的財政壓力。

二、“營改增”后完善我國地方稅體系的建議

營業稅改增值稅雖然一定程度推進了結構性減稅，但同時也使地方政府稅收體系處于比較混亂的狀態，解決地方政府稅收收入短缺的局面，以這次營業稅改增值稅為契機推進我國地方財稅體制改革，培養地方政府穩定的稅源，建立科學合理的地方稅收體系迫在眉睫。在“營改增”全面推行的近5-10年內，各省可以根據各地的情況，延用試點時期的過渡性政策，來舒緩營業稅改增值稅對地方政府的沖擊。但從長期來看，建立和完善主輔配合的地方稅體系，明確中央地方的財權事權，用法律的形式確定下來，形成完整的體系才是解決地方財稅問題的根本之道。

1.下移消費稅作為地方稅收

消費稅目前在我國是較為成熟和穩定的稅種，“營改增”后可以借鑒美國和德國地方政府以消費稅為主體稅種的做法，將消費稅逐步下放到地方稅的范圍內，使其成為地方的主體稅種。將消費稅下移將有利于及時解決地方財力困難，緩解地方稅匱乏的壓力。2015年，據統計我國國內消費稅稅收高達到10542億元，而營業稅稅收19313億元，如果以2015年的數據為基礎，假設“營改增”不會導致增值稅和營業稅兩者總體稅額的變化，根據增值稅為共享稅，如果消費稅轉為地方稅后將填補地方因營業稅缺失導致的空白，將會較大程度上緩解地方政府的財政壓力。

而且我國的消費稅在增加財政收入方面還有很大的上升空間。今后還有必要進一步擴大消費稅的征稅范圍，逐步將一些重污染、高耗能、高檔奢產品和行為納入到消費稅征稅范圍，將消費稅納稅環節從生產環節轉移到消費環節或銷售環節，將納稅人由企業轉為個人消費者，使消費稅不能轉嫁，從這個角度上講，將消費稅轉成地方稅后，將解決現實中存在的“獎限”政策的逆向調節，在一定程度上抑制地方政府投資擴張的沖動，從而鼓勵地方政府把工作重點放在改善民生、完善市場競爭環境上，進而推動我國經濟發展方式的轉變。

2.大力發展財產稅類作為地方輔助稅收

財產稅作為地方主體稅種不僅是多數發達國家的稅制選擇，而且也是許多發展中國地方稅體系的建設目標。目前我國可以大力發展財產稅作為地方稅體系有力的補充，因為財產稅稅基不易流動，稅源廣泛，而且財產稅收入可直接用于地方公共產品供給，體現了地方受益性原則，并且有利于提高地方政府的征管效率。由于財產稅的稅源遍布各地，具有明顯的區域性特征，地方政府對其更具有信息優勢，因此，能促進地方政府的征管積極性，增加地方稅收收入。最后，對財產開征稅收，對縮小地區之間社會居民的貧富差距有著重要的作用，有利于社會秩序的穩定，從而對構建和諧社會有著積極意義。近年來，隨著房地產事業在中國發展迅速，房地產行業規模不斷擴大發展，房產經濟成為我國重要的經濟熱點，房產經濟的發展為開征房產稅為代表的財產稅提供了十分充足的稅源，因此，我國在財產稅的選擇方面可以優先考慮改革現有房產稅。目前我們可以整合現行房地產稅費，將契稅、耕地占用稅、土地使用稅和房產稅合并納入到房地產稅中，不在單獨征收。這樣將房地產稅作為地方政府穩定的財政收入來源，可以減輕長期以來地方財政稅源不足的問題。以后我國還可以考慮通過開征遺產稅和贈與稅來籌集地方稅收收入，這不僅可以對社會貧富差距進行調節，鼓勵勤勞致富，同時還可以增加地方財政收入，擴寬地方稅系稅源。

3.進一步明確中央地方政府事權，完善轉移支付制度

目前地方政府財政困難的根本原因是財權與事權的不對等，事權過渡下放到地方政府，而財權卻不斷上收中央政府。因此，要想從根本上解決地方稅體系問題，緩解地方財政壓力，在賦予地方政府更多財權、增強地方財力的同時，合理劃分中央地方事權，上收部分地方政府事權將從體制上根本解決地方政府財政困難問題。從公共經濟學的角度出發，全國性的公共服務和外部效應較大的公共服務應該由中央政府提供，而地方性事務應該由地方政府提供。對于目前存在的地方政府財權與事權不匹配的問題，可以通過進一步完善轉移支付制度來解決，根據對我國近年的轉移支付經驗總結，調整目前我國轉移支付的結構，增加一般性轉移支付的規模，減少中央稅收返還、專項轉移支付的規模，在地方政府取得的轉移支付款后，納入地方預算，接受地方人大監督保證地方既得利益，同時還應該完善各省對縣（市）的轉移支付制度。

4.稅收立法權適度下放

在我國，政治體制決定了我國的稅收立法權高度集中在中央政府，各個地區適用的稅收法律都是由中央統一制定的。但我國目前處于二元經濟結構，各省市地區之間社會經濟發展水平差距非常的大，各個地方政府的財稅收入狀況不盡相同。在這樣的國情下，高度集中的稅收立法權顯然不能滿足各地不同發展的需要，也有失公平與效率。稅收作為國家宏觀調控的重要手段，其主要立法權理應歸中央。但可以從激勵地方積極性的角度，遵循大權集中適度分權的原則，給予地方一定的稅收調整權。以在不違背全國統一稅收基本法和報備中央的基礎上，對地區特征明顯的稅種可以由地方政府對其稅率、稅收征管的實施辦法以及稅收減免條例等權限進行調整。這樣既有利于國家稅收發揮宏觀調控作用，也能調動地方政府的主動性和積極性，保持地方稅收的相對穩定。

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作者簡介：余 萍（1978-），女，漢，湖北武漢人，講師，碩士，研究方向：財稅政策。

基金項目：本文為“湖北省地方稅收研究中心項目《營改增背景下地方稅體系改革研究》階段性研究成果之一。項目編號：sszx201403。