政府綜合財務報告制度改革研究

孫繼輝++徐敏

摘要：為了全面落實中央財稅體制改革要求，實現從收付實現制為基礎的政府預算會計制度向權責發生制下政府綜合財務報告制度的轉換，本文基于權責發生制政府綜合財務報告改革情況，首先分析了政府綜合報告改革制度中存在的問題，其次針對財務報告改革制度存在的問題，提出了相應的改進建議，以期為公共財政制度改革提供有益借鑒。

關鍵詞：綜合財務報告；財務報告制度；權責發生制

中圖分類號：F810.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-01

一、政府綜合財務報告制度改革的意義

我國現行政府綜合財務報告制度是以收付實現制為基礎，只能反映政府當期財政收支狀況，難以反映未來財務狀況的相關信息，因此無法對政府財政是否具有可持續性做出評價。政府綜合財務報告制度的改革不僅成為了公共預算會計基礎發展的重要節點，更成為了引導整個政府財務會計體系和預算制度變遷的一大突破口。 不斷推進政府綜合財務報告的改革，將使得政府會計不局限于反映政府當期預算收支狀況，只是核算政府全部的經濟資源與變動情況，有利于全面、完整地反映政府當前及今后的財政能力，進而為整個社會的全面、可持續發展提供源源不斷的動。

二、政府財務報告改革的制度改革現狀及問題

2012年財政部發文要求全國所有省份必須試行編制權責發生制政府綜合財務報告，同時根據2012年發布的《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》開始試編政府綜合財務報告。然而至2015年底，全國范圍內市級及所屬縣（區）政府綜合財務報告僅有一半試編完成，主要存在如下問題：

（一）制度規范不全面

政府編制以權責發生制為原則綜合財務報告，是一個相當龐大的系統工程。目前試編工作主要以《試編辦法》為主要指南，但在采用規定的編制方法上存在許多難點。首先，現行的決算報表體系信息涵蓋不全并且口徑不統一。其次，采用《試編辦法》在現行財政報表體系上編制合并報表后進行調整的方式，不能準確進行政府債權債務內部抵銷問題。地方政府的債權債務種類繁多，而且行政事業單位、財政、政府融資平臺、公益性國有企業等合并主體之間的債權債務相當大，內部抵銷的操作難度也很大。在編制政府綜合財務報告時應進行內部抵銷，否則會造成債權總額和債務總額的虛增。

（二）未明確政府財務報告的目標

目前財務報告改革已經到了試編階段，但是政府財務目標定位有待進一步提高，《試編辦法》不能給出全面的財務報告來滿足使用者對財務信息的需求。就目前政府財務報告編制制度，目的是要確定信息使用者的范圍及對財務信息的定位不全面。首先，對政府綜合財務報告信息使用者的范圍限定過小。其次，對財務報告提供的相關信息要求規定過窄?，F行政府綜合財務報告的信息著重強調其合法性和對國家宏觀經濟管理決策的有用性。不僅缺少全面反映政府對于社會大眾的受托責任的履行情況，也不利于使用者確定政府主體當期的運營結果，因此無法評判其政府主體提供服務的水準及履行義務的能力。

（三）未確定會計核算基礎的運用范圍

收付實現制的會計核算基礎，就是以當期現金實際的收付作為收入和支出的確認依據，會計上記錄的收益不僅不能代表當期業務活動的真實結果，盈余或赤字也不能真實反映政府業績的情況。因此作為政府會計改革成功與否的重要標志，我國將權責發生制引入會計改革中，既擴大了政府會計的核算范圍，同時也健全了政府會計系統的基礎。在現行的綜合財務報告規范中《試編辦法》未充分說明會計的核算基礎運用的具體方式。這一難點使得政府財務綜合報告的編制基礎不一致，會計核算系統存在缺陷。

三、遼寧政府綜合財務報告改革制度的改進建議

（一）制定政府財務報告準則，確保政府綜合報告的編制基礎

依據全國政府財務報告改革面臨的現實狀況，想要編制高質量的政府綜合財務報告，急需制定相關準則來規范綜合報告編制的基礎，改變目前《試編辦法》許多試編多方式。例如根據政府綜合報告需要披露的內容，準確確定政府財務報表的合并范圍。合并范圍應該包括本級政府財政、行政單位、事業單位、社會團體、以及主要從事公益性項目融資、建設任務的國有或國有控股企業。

（二）正確定位政府財務報告的目標， 實現政府的受托責任

基于我們目前政府財務報告定位的不全面，建議進行政府財務改革時首先明確政府綜合財務報告所有使用者。政府的財務信息使用者包括：立法機關、社會公眾、債權人、財政的部門等。再次，應在政府財務報告的目標中準確定位政府的受托責任。受托責任觀作為政府會計的基礎，應該將其引入到政府綜合財務報告制度并在目標中加以明確。最后，政府的財務報告應該要體現財務報告“有用性”的質量標準。政府財務報告制度的建立過程中，需要特別重視會計信息質量的特征，突出其重要地位，應當以真實性為基礎，強調其相關性，將提高財政透明度作為綜合的質量要求。

（三）合理引入權責發生制， 完善會計核算基礎

政府會計改革引入以權責發生制為基礎需要充分考慮我國的具體國情，同時也應當充分考慮相關公共財政改革的進程，然后采取循序漸進、穩步推進的改革策略。即先會計、后財務報告、再預算，最后可以采用修正后的權責發生制逐步過渡到完全的權責發生制。

目前，國內各省份已經開始采用修正后的收付實現制，已經在“動支中央預備費安排，當年未能實現的支出”，及 “預算已安排，由于用款進度的原因當年未能實現的支出”，“為平衡預算需要，當年未能實現的支出”以及“預算已安排，由于政策性因素當年未能實現的支出”四種個別事項中采用了權責發生制進行確認。除此之外，豐富和完善會計報表的附注或附表內容，建立一整套全新的預算會計系統，從而更好地體現預算會計在監督預算執行方面的價值。

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