淺析南江縣天保一期工程存在的問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策

蘇子友++姜常青

摘 要：本文簡(jiǎn)要闡述了南江縣天保工程一期實(shí)施基本情況、取得的主要成效，分析了存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：天然林保護(hù)工程；問(wèn)題；對(duì)策；南江縣

中圖分類號(hào)：S718.545 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160832034

南江縣位于四川盆地東北部邊緣，米倉(cāng)山南麓，地處長(zhǎng)江中上游嘉陵江流域渠江和東河的重要源頭，是建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的重要組成部分。有效保護(hù)和管理好森林資源，特別是保護(hù)好南江縣現(xiàn)有的天然林資源，將有助于保持南江縣物種多樣性，對(duì)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重要作用[1-2]。南江縣自1998年在全國(guó)率先實(shí)施天然林資源保護(hù)工程以來(lái)，堅(jiān)持把實(shí)施天然林保護(hù)工程作為南江縣生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來(lái)抓，使南江縣天然林保護(hù)工程一期建設(shè)取得了階段性成效。

1 工程實(shí)施基本情況

截止到2008年底，南江縣全面停止了對(duì)天然林的商品性采伐，落實(shí)森林管護(hù)責(zé)任編案面積數(shù)19.45萬(wàn)hm2，2008年底實(shí)際管護(hù)面積21.4萬(wàn)hm2。1998—2008年，累計(jì)營(yíng)造公益林3.84萬(wàn)hm2。通過(guò)富余職工一次性安置，南江縣累計(jì)完成林業(yè)職工一次性安置644名，是國(guó)家下達(dá)計(jì)劃數(shù)的360%。南江縣林業(yè)職工全部納入了四川省和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌。開(kāi)展了森林企業(yè)銀行及世行貸款債務(wù)豁免。累計(jì)完成投資12849.05萬(wàn)元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金7943.68萬(wàn)元，中央預(yù)算內(nèi)資金（基本建設(shè)）4279萬(wàn)元，地方財(cái)政配套資金304.32萬(wàn)元，國(guó)有實(shí)施單位自籌資金322.05萬(wàn)元[3]。

2 工程實(shí)施取得的主要成效

2.1 生態(tài)效益逐漸顯現(xiàn)

通過(guò)工程的實(shí)施，南江縣生態(tài)效益取得了明顯效果。生態(tài)環(huán)境明顯改善。新增有林地5.96萬(wàn)hm2，年森林資源消耗減少4.4萬(wàn)m3，森林覆蓋率由1997年的43%提高到2008年的65.6%，治理水土流失面積3577km2，水土流失減少304萬(wàn)t，減少水土流失量60%以上，土壤侵蝕模數(shù)由5508t/km2減少到3766 t/km2，新增水源1300萬(wàn)t，土壤養(yǎng)分增加3360萬(wàn)t；生物多樣性得到有效保護(hù)。停止天然林采伐，大量生物資源得到有效保護(hù)，為野生動(dòng)植物特別是珍稀、瀕危種群提供了更加良好的生存環(huán)境，維護(hù)了生態(tài)平衡，對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)起到了一定作用。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益顯著

天保工程資金的投入，進(jìn)一步優(yōu)化了林業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加快了快了以核桃、金銀花、生態(tài)旅游為重點(diǎn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度 [3]。截止到2008年，南江縣核桃總規(guī)模達(dá)1.37萬(wàn)hm2，核桃產(chǎn)量達(dá)530萬(wàn)kg、產(chǎn)值1億元；金銀花總規(guī)模達(dá)1.42萬(wàn)hm2，年產(chǎn)金銀花干花310萬(wàn)kg，產(chǎn)值9300萬(wàn)元；林下種植優(yōu)質(zhì)牧草0.43萬(wàn)hm2，帶動(dòng)了以南江黃羊?yàn)橹鞯男竽翗I(yè)發(fā)展；培植巴山溫帶植物園、西佛山桂花公園、三臺(tái)山生態(tài)公園和雙擁生態(tài)公園等景點(diǎn)10余個(gè)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)旅游收入年均增長(zhǎng)64%的良好態(tài)勢(shì)。2008年林業(yè)總產(chǎn)值3.8億元，占農(nóng)業(yè)總收入的18.63%。

2.3 取得了明顯的社會(huì)效益

實(shí)施天保工程后，離退休人員基本養(yǎng)老金納入省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，在職職工“五險(xiǎn)”也基本得到了保障，困擾林場(chǎng)和林區(qū)多年的突出矛盾初步得到緩解；增加了林農(nóng)務(wù)工機(jī)會(huì)，提高了林農(nóng)收入；法治意識(shí)明顯增強(qiáng)。南江縣在天保一期實(shí)施中，對(duì)涉林政策、有關(guān)林業(yè)法律、法規(guī)、生態(tài)保護(hù)常識(shí)進(jìn)行了廣泛的宣傳，林區(qū)職工和農(nóng)民的愛(ài)林護(hù)林和生態(tài)意識(shí)有了明顯的提高[4]。

3 存在的問(wèn)題

3.1 森林管護(hù)壓力過(guò)大

國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施差，交通不便，零星國(guó)有林和集體林成片面積小，零星、分散，農(nóng)林交錯(cuò)，林牧混雜，造成管護(hù)難度大、管理成本高。

3.2 資金嚴(yán)重不足

原編制方案測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：天保一期管護(hù)費(fèi)和公益林投資標(biāo)準(zhǔn)為1997年投資標(biāo)準(zhǔn)，未形成正常的投入增長(zhǎng)機(jī)制。自工程實(shí)施后一直沒(méi)作調(diào)整，物價(jià)上漲、勞動(dòng)力成本增大、森林管護(hù)面積大量增加、工程建設(shè)成本和職工工資都在增加，按原標(biāo)準(zhǔn)核算的投入已無(wú)法完成工程建設(shè)任務(wù)；一次性安置費(fèi)偏低（2萬(wàn)元/人）；“五險(xiǎn)”費(fèi)用不足。特別是由于工資增長(zhǎng)導(dǎo)致繳費(fèi)基數(shù)增高、繳費(fèi)比例提高等多種原因，導(dǎo)致“五項(xiàng)”保險(xiǎn)資金缺口越來(lái)越大。

3.3 國(guó)有林場(chǎng)改革滯后

天保工程實(shí)施后，林場(chǎng)已經(jīng)不再具有以前經(jīng)營(yíng)性職能，職工主要從事保護(hù)森林和生態(tài)安全的社會(huì)公益活動(dòng)，全部資金來(lái)源于天保工程建設(shè)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助性資金和公益林建設(shè)投入，但由于國(guó)有林場(chǎng)改革滯后，使得林場(chǎng)原有自收自支事業(yè)單位的屬性一致存在，林場(chǎng)職工收入偏低，已經(jīng)嚴(yán)重影響到林場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

天保工程一期實(shí)施方案編制并沒(méi)有林區(qū)道路、供水、供電、通訊、森林管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入建設(shè)計(jì)劃，新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)改造中也未將林區(qū)列入。林區(qū)管護(hù)站房、道路、電網(wǎng)、防火等設(shè)施設(shè)備年久失修，有的已成危房。一旦發(fā)生森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害、人員安全事故，必將造成重大損失。

4 對(duì)策

4.1 制定合理的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)預(yù)算方案，提高資金投入

繼續(xù)實(shí)施天保工程二期是鞏固一期天保工程成果的保障和基礎(chǔ)，但必須因地制宜制定合理的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)預(yù)算方案。管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)各縣天然林分布情況（零星或者成片）和管護(hù)難度差異，有針對(duì)性的制定管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；改變過(guò)去以期初的靜態(tài)預(yù)算方案為動(dòng)態(tài)預(yù)算方案，預(yù)算方案應(yīng)以社會(huì)物價(jià)上漲總指數(shù)和社會(huì)平均工資為依據(jù)，制定合理的管護(hù)費(fèi)和公益林投資標(biāo)準(zhǔn)、安家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及職工“五險(xiǎn)”費(fèi)用，使得林業(yè)職工的收入穩(wěn)中有升。同時(shí)，要根據(jù)各縣的財(cái)政收入情況，將國(guó)家、省級(jí)貧困縣地方配套資金改為由中央資金投入，從而保證工程效益的最大化。

4.2 切實(shí)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多專家和學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的政策理論、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了分析和研究[5-7]，提出了通過(guò)建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，以彌補(bǔ)工程資金投入不足的問(wèn)題[3]。按照事權(quán)劃分原則，分別由中央和地方各級(jí)財(cái)政建立生態(tài)公益林補(bǔ)償基金，并根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄べY、物價(jià)上漲、勞動(dòng)力成本等因素，實(shí)行動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償制度，使得天然林確實(shí)能夠保得住、林農(nóng)得實(shí)惠。

4.3 創(chuàng)新投入機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

天保工程應(yīng)將林區(qū)森林管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、電網(wǎng)改造、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入規(guī)劃，以利更好保護(hù)和經(jīng)營(yíng)森林資源。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，建設(shè)投資大，光靠天保工程中國(guó)家投入是不現(xiàn)實(shí)的。因此，要將森林管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、電網(wǎng)改造、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入納入國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府的基本建設(shè)投資計(jì)劃；要整合來(lái)自農(nóng)、林、水、交通等部門(mén)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金、生態(tài)建設(shè)資金、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合治理等資金，從而一定程度上滿足林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；“政府出大頭，村集體出小頭，林農(nóng)、林場(chǎng)職工出勞力”的原則，按照輕重緩急，解決急需的危房、危險(xiǎn)道路等建設(shè)資金。

4.4 盡快啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革

根據(jù)目前國(guó)有林場(chǎng)的任務(wù)、職能和性質(zhì)，南江縣國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)定為國(guó)家生態(tài)公益型事業(yè)單位，配備和工作相適應(yīng)的人員編制，人員工資、林場(chǎng)林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)等相關(guān)經(jīng)費(fèi)列入南江縣政府財(cái)政預(yù)算。

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