澳大利亞關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策的實施與評析

■樊富強 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)

澳大利亞關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策的實施與評析

■樊富強 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)

上世紀90年代初，澳大利亞率先制定和實施關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策，以限制國有制企業(yè)因政府壟斷而享有的不公平競爭優(yōu)勢，促進了市場公平競爭。澳大利亞關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策措施主要包括：公有制企業(yè)商業(yè)活動“重大性”標準、國有企業(yè)公司化改革、盈利率要求、稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立、投訴機制等；實踐中，澳大利亞生產(chǎn)力委員會已成功裁決了涉及國有企業(yè)競爭中立政策案件近40起。本文主要立足于中國國有企業(yè)的改革實踐與需要，評析澳大利亞如何制定和實施有關(guān)國有企業(yè)的競爭中立政策，以促進公私企業(yè)公平競爭。

澳大利亞；競爭中立；國有企業(yè)；公平競爭

國有企業(yè)競爭中立問題源起于1947年GATT第17條關(guān)于“國營貿(mào)易企業(yè)”的規(guī)定。20世紀90年代，澳大利亞率先制定和實施了這一政策，而近年來，美國在世界投資貿(mào)易協(xié)定談判和爭端解決中也力推競爭中立政策，并對中國國有企業(yè)施壓。當(dāng)前，我國迫切需要調(diào)整國有企業(yè)監(jiān)管政策和公平競爭政策，以應(yīng)對國際情勢的變化。本文中，筆者進一步考察了國有企業(yè)澳大利亞競爭中立政策的制定目標、適用范圍、實施措施和監(jiān)督機制，對其進行客觀評述，提出我國國有企業(yè)競爭中立政策的制定建議。

一、澳大利亞國有企業(yè)競爭中立政策主要內(nèi)容

（一）澳大利亞競爭中立政策的起緣與目標

澳大利亞制定競爭中立政策的根本原因是其聯(lián)邦政府、州政府擁有眾多的國有企業(yè)，導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象大量存在，影響經(jīng)濟運行效率。1991年7月，經(jīng)澳大利亞各州領(lǐng)導(dǎo)人一致同意，聯(lián)邦政府決定制定“更廣泛、更統(tǒng)一的國家層面的競爭政策”。從1993年始，澳大利亞著手審查國內(nèi)競爭政策，開始國有企業(yè)公司化改革。通過審查發(fā)現(xiàn)，澳大利亞競爭法已無法監(jiān)管政府的商業(yè)行為，無法解決國有企業(yè)的成本優(yōu)勢和定價優(yōu)勢等問題。國有企業(yè)享受稅收豁免、財政補貼，低價經(jīng)營，打擊競爭對手，扭曲市場競爭。

基于此，澳大利亞聯(lián)邦政府認為，應(yīng)采取事前措施，解決因政府行為造成的市場競爭扭曲。所以，澳大利亞聯(lián)邦政府在1974年《貿(mào)易行為法》的基礎(chǔ)上，于1995年頒布了全國性的一攬子競爭政策，包括《競爭政策改革法案》、《行為法協(xié)議》、《競爭規(guī)則協(xié)議》和《實現(xiàn)全國競爭政策、處理與競爭支付相關(guān)的改革協(xié)議》等。1995年，澳大利亞各州政府承諾執(zhí)行《競爭規(guī)則協(xié)議》，加速微觀經(jīng)濟改革進程。《競爭規(guī)則協(xié)議》附件A專門規(guī)定了競爭中立問題。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞于1996年6月發(fā)布了《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》（下簡稱《聲明》）。2004年，澳大利亞國庫部和財政部聯(lián)合出臺了《澳大利亞政府對經(jīng)理人執(zhí)行競爭中立的指引》，進一步明確競爭中立政策的實施細則。

澳大利亞競爭中立政策的宗旨是在已有的和潛在的市場競爭領(lǐng)域，消除政府企業(yè)（government businesses）因國家所有權(quán)（public ownership）享有的比私有企業(yè)更多的競爭優(yōu)勢。聯(lián)邦《聲明》提出：在與民營企業(yè)存在競爭的場合，政府運營或控制的企業(yè)不能因為其政府所有（或控制）的性質(zhì)而天然地享有優(yōu)勢，以促進市場競爭。

（二）澳大利亞競爭中立政策的適用范圍

澳大利亞競爭中立政策在適用范圍上分為橫向和縱向兩個維度。在縱向上，競爭中立政策不僅適用于各級政府的企業(yè)及分支機構(gòu)，也適用于政府所開展的各種盈利性活動；在橫向上，競爭中立政策適用于幾乎所有的產(chǎn)業(yè)部門，以期形成公平的市場競爭環(huán)境。

概括而言，澳大利亞聯(lián)邦政府《聲明》規(guī)定，競爭中立政策適用于聯(lián)邦政府的商業(yè)經(jīng)營活動，且須滿足以下條件：政府的商業(yè)活動具有“重大性”（滿足一定的盈利標準）、存在市場競爭、具有實際和潛在的競爭者、競爭中立政策執(zhí)行后的收益大于成本、不適用于政府企業(yè)的非商業(yè)或非盈利活動。由于各州承諾執(zhí)行聯(lián)邦競爭中立政策，所以，澳大利亞競爭中立政策也適用于各級地方政府企業(yè)的商業(yè)活動。

具體而言，澳大利亞競爭中立政策適用的主體包括如下幾類：（1）政府商業(yè)企業(yè)（GovernmentBusinessEnterprises,GBEs）及其分支機構(gòu)。其特征是獨立于聯(lián)邦政府部門，高度商業(yè)化，參與市場經(jīng)營和競爭。該類企業(yè)的成立要經(jīng)過內(nèi)閣的授權(quán)，需要向國家財政上繳經(jīng)營利潤或分紅；（2）除了上述第（1）類企業(yè)之外的政府商業(yè)企業(yè)和機構(gòu)（Non-GBEcompaniesandauthorities）。這類企業(yè)與GBEs的不同之處在于，在從事商業(yè)活動的同時，需要承擔(dān)一定的公共服務(wù)職能。其涉及公共服務(wù)職能的業(yè)務(wù)，可以享受財政資助和稅收補貼；（3）除了上述第（1）類企業(yè)之外的股份有限公司（share-limitedcompanies），這類企業(yè)與GBEs的不同之處僅在于企業(yè)組織形式的不同，聯(lián)邦股份有限公司一般都要遵守所有的競爭中立制度；（4）特指的事業(yè)單位（designatedbusinessunits）。事業(yè)單位根據(jù)特殊政策建立，是政府部門或機構(gòu)的特定組成部分，但財務(wù)結(jié)構(gòu)獨立于總機構(gòu)。其運行的目的是為了獲得商業(yè)利潤，該類企業(yè)可以向財政借款，但需上繳紅利。（5）其他從事商業(yè)活動的機構(gòu)。

（三）澳大利亞競爭中立政策的實施措施

澳大利亞為了確保競爭中立政策的執(zhí)行，在《聲明》中確定了7項競爭中立政策實施措施，而且每一項措施在適用于不同主體時，又有所差別。這7項標準的主要內(nèi)容是：（1）國有企業(yè)公司化改革（Corporatisation，Separationetc.），目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，保證公司決策不受政府干擾，保證競爭公平性；（2）稅收中立（TaxNeutrality），國有企業(yè)不能享有其競爭者所沒有的稅收豁免和稅收優(yōu)惠；（3）債務(wù)中立（DebtNeutrality），政府企業(yè)應(yīng)承擔(dān)同其競爭者相同的借款成本。政府企業(yè)的借款優(yōu)勢來自于兩方面：一是借助政府的明示或默示擔(dān)保獲得貸款，因此澳大利亞政府對一些政府企業(yè)實施借款征稅制度。二是政府企業(yè)從財政預(yù)算中獲得借款，如果政府企業(yè)獲得預(yù)算借款并從事商業(yè)活動，則需要向財政部返還利息，利息額度相當(dāng)于企業(yè)在沒有政府擔(dān)保的情況下，從金融市場借款產(chǎn)生的利息金額；（4）盈利率要求（Rateofreturnrequirements），要求國有企業(yè)獲取一定的盈利。國有企業(yè)獲取的商業(yè)利益至少應(yīng)達到其長期占有的公有資產(chǎn)的平均收益額，加上需要向財政上繳的商業(yè)利潤；（5）監(jiān)管中立（RegulatoryNeutrality），要求政府對國有企業(yè)和私有企業(yè)一視同仁，適用相同的監(jiān)管規(guī)則；（6）價格反映全部成本（Fullcostpricingprinciples），政府企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營定價能夠反映其成本，避免低價傾銷及惡性競爭；（7）投訴機制（Complaints MechanismApplies），任何個人和企業(yè)可以針對政府企業(yè)的不公平競爭行為，向澳大利亞生產(chǎn)力委員會下設(shè)的競爭中立投訴辦公室（ACCNCO）投訴，由該辦公室就實際情況進行調(diào)查和裁決。

針對不同類型的公有制企業(yè)，各項標準的實施規(guī)則又有所不同。為了確保競爭中立政策具體標準能夠個性化的適用于不同類型的國有企業(yè)，澳大利亞專門成立了特別小組（taskforce），依法對各類企業(yè)的實際經(jīng)營情況進行評估，并就競爭中立政策實施的細節(jié)事項向政府報告。具體見下表：

二、澳大利亞國有企業(yè)競爭中立政策評析

（一）競爭中立政策目標明確

澳大利亞是由六個獨立的州組成的聯(lián)邦制國家，各個州具有髙度的政治、經(jīng)濟自治權(quán)，各州擁有數(shù)量眾多的國有企業(yè)。這些國有企業(yè)占有大量資源，形成區(qū)域壟斷，阻礙了澳大利亞的經(jīng)濟發(fā)展。基于此，澳大利亞各州領(lǐng)導(dǎo)人同意制定并推行競爭中立政策。所以，澳大利亞競爭中立政策的制定目標非常明確，就是消除國有企業(yè)擁有的壟斷優(yōu)勢，防止公有制企業(yè)參與商業(yè)經(jīng)營導(dǎo)致的資源分配扭曲，解決經(jīng)濟發(fā)展低效等問題。澳大利亞競爭中立政策目標的成功實現(xiàn)，主要歸結(jié)于以下因素：制定了合理的適用于國有企業(yè)和特殊行業(yè)的改革方案；在不同地區(qū)，競爭中立政策的執(zhí)行具有一定靈活性；在行政管理過程中堅持監(jiān)管中立的承諾；各個司法區(qū)在改革過程中定期檢查匯報；加強溝通，提高全國范圍內(nèi)對政策目標的理解程度，促進競爭中立目標的實現(xiàn)；明確國有企業(yè)商業(yè)和非商業(yè)活動的界限；加強國有企業(yè)透明度和政治獨立。另外，深化國有企業(yè)改革，持續(xù)取消國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢等，也是促進澳大利亞競爭中立政策目標實現(xiàn)的原因。

（二）競爭中立政策的適用范圍合理

澳大利亞從不同的視角，闡釋了競爭中立政策的適用范圍：其一，競爭中立政策僅適用于從事商業(yè)經(jīng)營的國有企業(yè)，提供公共服務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任的公有制企業(yè)不適用競爭中立政策。其二，嚴格上說，對澳大利亞競爭中立政策適用范圍的表述應(yīng)為“公有制組織的商業(yè)活動”，它包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機構(gòu)從事的商業(yè)活動。其三，商業(yè)經(jīng)營活動必須滿足“重大性”標準，即完全商業(yè)化的政府企業(yè)、政府股份公司，只要是兼具公共服務(wù)職能的政府企業(yè)及公共機構(gòu)，其商業(yè)活動年收入大于1000萬美元時，才符合“重大性”標準，適用競爭中立政策；而立法特指的事業(yè)單位，不論其收益多少，皆滿足“重大性”標準，適用競爭中立政策。其四，競爭中立政策僅適用于政府賦予國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的情況，如果某一國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢來源于其經(jīng)營規(guī)模的擴大、正確的經(jīng)營決策等因素，則不適用競爭中立政策。

（三）競爭中立政策的實施措施科學(xué)具體

科學(xué)具體的實施措施，是澳大利亞競爭中立政策成功推行的關(guān)鍵因素。澳大利亞《聲明》明確規(guī)定了7類適用標準，但筆者認為，《聲明》中的規(guī)定稍有不足：一是未構(gòu)建獨立的補貼中立標準。補貼問題和稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立有一定的關(guān)系，稅收豁免、信貸支持、寬松的監(jiān)管環(huán)境等都是變相的間接的補貼行為，但《聲明》對政府的直接補貼行為沒有明確的規(guī)定。二是缺少政府采購中立標準。政府采購對一國市場具有很大的影響力，對政府采購機會公平性的規(guī)定，已經(jīng)是當(dāng)今競爭政策不可或缺的重要組成部分，而《聲明》并未規(guī)定此標準。

（四）競爭中立政策的執(zhí)行權(quán)威靈活性

澳大利亞競爭中立政策的實施由政府專門機構(gòu)負責(zé)，有如下原因：（1）競爭中立政策并非根據(jù)競爭法制定，需要依靠政府推動和實施，而在聯(lián)邦層面，該政策由聯(lián)邦財政部負責(zé)；（2）競爭中立政策制定機構(gòu)、實施機構(gòu)與政府合作，既可達到執(zhí)行政策的目的，也起到一定的教育作用；（3）在政策執(zhí)行過程中保留一定的彈性，例如，當(dāng)競爭中立政策在所有司法區(qū)不能統(tǒng)一適用時，行政機構(gòu)可以考慮每個企業(yè)存在的差別，個案處理；（4）監(jiān)督處罰機制的實施，需依賴國家競爭委員會的建議，而該機構(gòu)也是行政機構(gòu)。

截止2014財年，澳大利亞私有企業(yè)和個人針對國有企業(yè)的不公平競爭問題，先后提起了近40起投訴，ACCNCO通過調(diào)查做出了相應(yīng)裁決。其中，涉及對“重大性”判斷的案例1個，與國有企業(yè)“盈利率要求”有關(guān)的案例3個，涉及稅收中立的案例7個，涉及債務(wù)中立的案例3個，涉及補貼問題的案例4個，涉及監(jiān)管中立的案例11個，涉及收益返還要求的案例2個，涉及價格和經(jīng)營成本的案例11個，涉及對國有企業(yè)經(jīng)營行為是否屬于商業(yè)行為判斷的案例8個，涉及其它因素的案例7個。

三、我國國有企業(yè)競爭中立政策制定建議

（一）確定我國競爭中立政策的適用范圍

迄今為止，我國沒有規(guī)范性文件明確競爭中立政策的適用范圍。我國《反壟斷法》第7條規(guī)定了“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)，以及依法實行專營專賣的行業(yè)”，但是沒有明確界定這些行業(yè)的范圍和對應(yīng)的企業(yè)。十八屆三中全會《決定》也提及國有企業(yè)和事業(yè)單位改革，但沒有明確國有企業(yè)的范圍。

我國競爭中立政策的設(shè)計，也可借鑒澳大利亞的做法，規(guī)制“從事商業(yè)活動的國有企業(yè)”，包括：（1）完全商業(yè)化的國有企業(yè)、國有股份制公司應(yīng)適用競爭中立政策。（2）部分提供公共服務(wù)職能的國有企業(yè)，也從事商業(yè)經(jīng)營。但競爭中立政策強調(diào)國有企業(yè)監(jiān)管與企業(yè)管理分離、國有企業(yè)政策驅(qū)動行為與商業(yè)驅(qū)動行為分離。所以，應(yīng)該對該類國有企業(yè)的商業(yè)活動適用競爭中立政策。（3）部分提供公共服務(wù)職能的事業(yè)單位、部分國家機構(gòu)的職能部門也從事商業(yè)經(jīng)營活動。但是，基于企業(yè)收益成本、司法成本的考慮，可規(guī)定該類組織的年收益達到一定數(shù)額時，再適用公平競爭政策。

需注意的是，我國必須基于自身實際情況，規(guī)定競爭中立政策適用的例外：（1）中國很多國有企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)職能，甚至一部分國有企業(yè)是基于政治目的而存在的，這些企業(yè)不應(yīng)適用競爭中立政策。（2）我國的集體所有制企業(yè)，其競爭優(yōu)勢大多來自于集體組織，并非來自于政府部門，所以這類企業(yè)不應(yīng)適用競爭中立政策。（3）中小型國有企業(yè)一般不會影響市場公平競爭，可以不適用競爭中立政策。

（二）制定全面的保障國有企業(yè)公平競爭的措施

關(guān)于保障國有企業(yè)公平競爭的具體措施，我國現(xiàn)有的規(guī)范性文件中有零散規(guī)定：（1）公平監(jiān)管和市場準入。我國《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》籠統(tǒng)規(guī)定了行政部門在市場監(jiān)管和市場準入時，應(yīng)公平對待所有企業(yè)。（2）市場決定價格。十八屆三中全會《決定》提出，應(yīng)由市場決定價格機制，禁止政府不當(dāng)干預(yù)，在水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域，通過競爭定價。（3）補貼和轉(zhuǎn)移支付。十八屆三中全會《決定》提出逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項補貼和地方資金配套。

但是，這些規(guī)定只是零散的原則性的提法，缺乏具體的實施細則和保障機制，操作性不強。現(xiàn)有的公平競爭措施也并非專門針對國有企業(yè)，不足以規(guī)范公有制企業(yè)的不公平競爭行為。我國可以借鑒澳大利亞的做法，制定公共服務(wù)成本核算機制、紅利上繳制度、稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立、補貼中立、透明度、市場準入、政府采購中立等制度，促進市場公平競爭。

（三）設(shè)立統(tǒng)一的競爭中立政策執(zhí)行機構(gòu)

澳大利亞競爭中立政策成功實施的又一關(guān)鍵因素是有統(tǒng)一、權(quán)威的執(zhí)行機構(gòu)，而我國國有企業(yè)監(jiān)管部門多，權(quán)力分散，且國有企業(yè)數(shù)量多，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)管難度大。所以，我國競爭中立政策的執(zhí)行，需要更高級別、更大權(quán)力的行政機構(gòu)。

我國可在“中央深化改革小組”下設(shè)“國有企業(yè)公平競爭辦公室”，負責(zé)競爭中立政策的監(jiān)督和執(zhí)行。在國有企業(yè)因違反競爭中立政策受到投訴后，由“國有企業(yè)公平競爭辦公室”負責(zé)投訴案件的受理、調(diào)查、裁決。在政策執(zhí)行過程中，各級政府、國資委、“一行三會”、財政部應(yīng)積極配合，建立具有行政色彩、由行政部門主導(dǎo)的競爭中立政策執(zhí)行制度，實現(xiàn)公私企業(yè)公平競爭。▲

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10.3969/j.issn.1003-5559.2016.10.002