加快構(gòu)建我國個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度——基于各國經(jīng)驗的比較分析

董雪馮鈺宸中央財經(jīng)大學保險學院

加快構(gòu)建我國個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度——基于各國經(jīng)驗的比較分析

董雪馮鈺宸中央財經(jīng)大學保險學院

我國養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)失衡，基本養(yǎng)老保險一家獨大，企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面小，想要保障老年生活還得依靠其他的補充養(yǎng)老保險。本文通過介紹加拿大、新西蘭、印度、德國、美國和英國等6個國家的私人養(yǎng)老金計劃，比較分析6個國家在計劃實施過程中的經(jīng)驗，對我國個人儲蓄性養(yǎng)老保險的建立提出建設性建議。

一、我國個人儲蓄性養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

個人儲蓄性養(yǎng)老保險是職工個人根據(jù)個人收入情況自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機構(gòu)的一種補充養(yǎng)老保險模式。其中，經(jīng)辦機構(gòu)有社會保險機構(gòu)和金融機構(gòu)。

我國呼吁建立個人儲蓄性養(yǎng)老保險已經(jīng)十余年。自上世紀90年代初至今，我國先后發(fā)布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》中都有涉及到發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保險問題的內(nèi)容，明確了養(yǎng)老保障將朝著建立社會基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系的目標邁進。但是這些文件大多停留在原則層面上，對于如何推動個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展既沒有法制建設的支持，也沒有具體的時間進度，各省市也都沒有出臺具體的實施細節(jié)和配套措施。由于政策的缺失，保險公司和社會保障機構(gòu)開展相關業(yè)務步履維艱，廣大民眾也缺乏對這一制度的了解，導致個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展一直處于滯后狀態(tài)。

二、世界各國私人養(yǎng)老金計劃的基本情況

根據(jù)主導機構(gòu)的不同，我們將加拿大、新西蘭、印度、德國、美國和英國等6個國家分為政府主導和保險公司等金融機構(gòu)主導兩個大類，分別進行介紹。

（一）政府主導的個人儲蓄性養(yǎng)老保險

1.加拿大的私人養(yǎng)老金計劃

作為第三層次的私人養(yǎng)老金計劃包含個人養(yǎng)老金和個人儲蓄計劃。前者包括注冊養(yǎng)老金計劃、注冊退休儲蓄計劃以及延期利潤分享計劃等，后者則包括免稅儲蓄賬戶項目和儲蓄債券。

注冊養(yǎng)老金計劃，因需要注冊才能參與而得名，由雇員、雇主共同繳費，但是總費率不能超過工資的18%，基金由保險公司、信托公司和受托人進行投資管理，整個收益根據(jù)參保者的繳費、工作年限及投資回報等情況計算出養(yǎng)老金數(shù)額。注冊退休儲蓄計劃主要為無法加入注冊養(yǎng)老金計劃或希望提高養(yǎng)老金水平的人提供，雇主不需要繳費，每個受益人可以在不同的注冊退休金儲蓄計劃中按照規(guī)定的額度存入現(xiàn)金，用來購買基金、股票、債券、外匯等產(chǎn)品。延期利潤分享計劃也是對注冊養(yǎng)老金的補充，可以和注冊退休儲蓄計劃同時參加，直到達到繳費既定的最大數(shù)額，在退休時可獲得一次性付款或?qū)①Y金轉(zhuǎn)換成注冊退休儲蓄計劃或者購買年金。

免稅儲蓄賬戶項目，只要年滿18歲的公民均可以開設一個免稅儲蓄賬戶。每年每人最多可向免稅儲蓄賬戶存入5500加元，賬戶資金可以投資于成熟的、保證投資回報率的基金和債券，且個人投資總額會隨著開戶時間以每年最高免稅儲蓄額累積提升。據(jù)加拿大銀行協(xié)會的調(diào)查，那些沒有參與注冊養(yǎng)老金計劃和注冊退休金儲蓄計劃的家庭傾向于這項計劃。另外，得到的投資收益并不影響對低收入人群的判定。儲蓄債券是聯(lián)邦政府為更好地保障老年人的退休生活向民眾提供的。該債券由聯(lián)邦政府發(fā)行，購買者可以選擇在任何時間兌換的溢價債券或每年只可兌換一次的溢價債券。老年人可通過購買當期債券獲得未來的增值收益。

2.新西蘭的私人養(yǎng)老儲蓄計劃（簡稱KS計劃）

KS計劃是以薪酬為基礎的自愿性的私人養(yǎng)老儲蓄計劃，由政府部門主導，自上而下，反映政府的需求，同時作為第一支柱超級年金（NewZealandSuperannuation）計劃的補充。雇員、雇主共同繳費，雇員有三個繳費檔次，分別為工資的3%、4%、8%，雇主的最低繳費為3%，參加3%檔次的雇員最多。連續(xù)繳費超過12個月的，還有暫停繳費和享受帶薪年假的福利。投資的種類豐富，成員自行選擇投資方案，如果不滿意還可以變更投資計劃。該計劃的主要目的是為了提高居民私人儲蓄率，提高其生活水平。采用的自動注冊和限期自由退出權(quán)的制度設計可謂全球首創(chuàng)，主要的優(yōu)勢在于富有彈性的“軟強制”機制和多方配套的優(yōu)惠政策。“軟強制”機制是指新成員自動注冊加入KS計劃后，有2至8周的猶豫期決定是否退出計劃，甚至18歲以下的自雇勞動者或者失業(yè)者都有權(quán)利選擇加入KS計劃。為激發(fā)參與熱情，政府提供了多種激勵措施：雇員退稅補貼（來源于稅收，主要針對18歲以上KS成員，與個人是否納稅無關，對低收入群體激勵作用明顯）、年費補助金、首套房購置自助、首套房存款補貼（年輕人更青睞）等。但當參與率升高時，政府將不斷縮小優(yōu)惠政策的幅度和范圍，并且開始提高強制性。

3.印度的自愿儲蓄養(yǎng)老計劃

具有稅收優(yōu)惠的自愿儲蓄養(yǎng)老計劃包括小型儲蓄計劃、壽險公司的個人和團體年金計劃。此外還有向非組織部門的工人提供的，對其老年收入進行保障的積累性儲蓄計劃。對于該計劃，參保人自愿繳費，每年可以向自己的賬戶存入100到60000盧比。領取自由，并可以在3年后申請貸款。可以享受政府的退稅，年利息高達11%且完全免稅。積累起來的基金存入印度國家銀行和郵政儲蓄銀行，并可以通過商業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行轉(zhuǎn)移賬戶資金。因為11%的免稅固定收益率相當于一般納稅人16.8%的稅前收益率，該計劃目前更多是中產(chǎn)階級進行避稅的理想工具，保障老年收入成了次要目標。

（二）由保險公司等金融機構(gòu)主導的個人儲蓄性養(yǎng)老保險

1.德國的里斯特改革

德國從上世紀末開始推動社會福利保障制度的改革，其中養(yǎng)老體制改革是重頭戲，時任勞工部長里斯特在2000年秋天提出了第一份改革草案。根據(jù)里斯特改革方案，德國公民同保險公司、銀行或基金公司簽訂個人退休養(yǎng)老金合同之后，就能夠得到政府的補助，且補助金額會逐年遞增。這種補助分為直接補貼和從所得稅中扣除特殊津貼兩種方式。職工享有選擇權(quán)，可以通過計算，選擇相對優(yōu)惠的方式。

只要是加入養(yǎng)老金計劃的德國公民都能夠享受到直接補貼，但是選擇這一優(yōu)惠方式的往往是收入較低的勞動者，因為這一群體納稅額較少，甚至不需要納稅，直接補貼的福利待遇更高。而從所得稅中扣除特殊津貼的方式對高收入群體更有利，他們可以通過少繳個人所得稅來獲得政府補貼，特殊津貼的扣除額存在一個上限。

此外，為促進職業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，2001年德國《養(yǎng)老保險改革法案》規(guī)定，無論是由職工本人繳付還是由雇主代付，保險費均可從被保險人的工資中直接扣除。如果保險費是從被保險人的工資凈額中直接扣除，職業(yè)養(yǎng)老保險的被保險人可以享受社會保險保費豁免優(yōu)惠和所得稅展延優(yōu)惠；如果保險費是從被保險人的工資總額中直接扣除，職業(yè)養(yǎng)老保險的被保險人可以像其他商業(yè)養(yǎng)老保險的被保險人那樣，享受直接養(yǎng)老儲蓄津貼和免繳所得稅待遇。至于職業(yè)養(yǎng)老保險的被保險人到底應享受保費從工資凈額中扣除的優(yōu)待，還是享受保費從工資總額中扣除的優(yōu)待，則主要取決于具體職業(yè)養(yǎng)老保險項目的內(nèi)容。一般而言，集體職業(yè)養(yǎng)老保險項目的被保險人有優(yōu)先選擇權(quán)。

2.美國的個人退休計劃（簡稱IRA）

傳統(tǒng)IRA，源于《雇員退休收入保障法》（以下簡稱“《保障法》”），是為沒有參加企業(yè)雇主養(yǎng)老金計劃的雇員提供的有稅收優(yōu)惠的退休儲蓄計劃。它為勞動力的流動提供了保障，因為當雇員工作變動或退休時，允許其將雇主養(yǎng)老金計劃中的資金轉(zhuǎn)入IRA，這筆資金可以享受稅收優(yōu)惠且有專門的賬戶保存。《保障法》規(guī)定，年齡低于70.5歲的雇員都有資格參加這一計劃，每年向IRA繳納1500美元或收入的15%，取兩項中的較低值，并免交個人所得稅，直到雇員從IRA中提款時再為繳費款和投資收益繳稅，即享受延遲稅收的優(yōu)惠。《保障法》實施后，經(jīng)過不斷的修改和調(diào)整，形成了多種類型的IRA，其中最主要的是羅斯IRA。羅斯IRA適用于傳統(tǒng)IRA的規(guī)則，可以采取賬戶或年金形式，與傳統(tǒng)IRA有很多相同之處，但也存在諸多不同。比如羅斯IRA的開設不受年齡限制；向羅斯IRA的繳費不可以減稅，因而這是稅后的個人退休賬戶；不受70.5歲一定要從賬戶中提款的約束，即使雇員達到70.5歲仍可以繼續(xù)向羅斯IRA繳費。

3.英國的個人養(yǎng)老金計劃以及個人儲蓄賬戶

（1）個人養(yǎng)老金計劃

個人養(yǎng)老金計劃分為投資選擇型個人養(yǎng)老金計劃和個人存托養(yǎng)老金計劃。前者是個人自行繳費，也允許雇主為其繳費，托管機構(gòu)提供投資方案供個人自行選擇，甚至可以以個人賬戶為抵押品，進行貸款繼續(xù)投資，但是管理成本高昂，還有銷售傭金。后者的主要特色為低費率和低繳費：賬戶持有的前十年每年收取費用不超過賬戶價值的1.5%，此后不得超過1%；最低繳費額僅為每月20英鎊，并允許賬戶持有人隨時停止或恢復繳費。該計劃旨在通過提供更加透明和有吸引力的儲蓄工具，以鼓勵中低收入人群增加長期養(yǎng)老儲蓄。

總的來說，雇主繳費、個人繳費和稅收返還三者構(gòu)成了保費繳納的主體。繳費期間享受稅收優(yōu)惠政策，繳費可以享受稅收返還，同時受到年度繳費額度和終身繳費額度的限制（具有養(yǎng)老性質(zhì)的長期儲蓄和壽險類產(chǎn)品則不適用此類稅收政策）。繳費上限、稅收優(yōu)惠的規(guī)則如下表所示：

?表2007—2016年度英國個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險賬戶年度和終身繳費限額

2015—2016年度繳費上限為40000英鎊，若當年超過該額度，可以申請使用過去三年內(nèi)未使用的剩余年度繳費額；終身繳費上限為100萬英鎊，超過限額部分在領取時需繳納額外的稅收，具體因領取方式而異。

英國的個人所得稅征收采取雇主代扣和個人申報相結(jié)合的源泉抵扣形式，參與個人養(yǎng)老金計劃的，在年度繳費上限內(nèi)采取稅收返還的形式將稅收優(yōu)惠部分累積進入個人養(yǎng)老金賬戶。對個人收入采取先扣稅后返還的形式（返還到個人賬戶），具體因適用稅率不同而有差異。對中低收入者還有政策上的傾斜，個人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)可享受稅收返還的計算基準下限為每年3600英鎊，即每年繳費在3600英鎊內(nèi)的中低收入人群，其加入個人養(yǎng)老金計劃將可獲得固定的720英鎊的稅收返還。

領取階段的稅優(yōu)政策采用分段形式，積累的養(yǎng)老金總額在30000英鎊以內(nèi)（包括企業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金）的，允許一次性全額領取而不繳納任何稅收；積累的養(yǎng)老金總額在30000英鎊以上，但在個人終身累積額度內(nèi)的，允許一次性領取總額的25%不繳納任何稅收，剩余部分以年金形式領取，按領取的金額適用個人所得稅稅率；積累的養(yǎng)老金總額超過個人終身累積額度的，超額部分一次性領取適用個人所得稅稅率，若轉(zhuǎn)換成年金形式領取需先繳納25%的稅收，領取時再按個人所得稅率征稅。自2015年4月起取消個人養(yǎng)老金收入必須再購買年金產(chǎn)品的限制，養(yǎng)老金使用真正自由化。

（2）個人儲蓄賬戶（ISA賬戶）

對于自雇和無業(yè)人群，實行ISA賬戶。ISA賬戶的繳費以稅后收入計算，積累期的收益和領取期的個人賬戶總額則免予征收個人所得稅和國民保險稅。這類人群的收入通常較低，甚至未能達到個稅起征點。2015—2016年度，ISA賬戶每年的投資上限為15240英鎊，同時也受到個人終身儲蓄額度的限制。

三、各國經(jīng)驗的比較分析

通過對6個國家私人養(yǎng)老金制度的概述，可以發(fā)現(xiàn)一些共性：幾乎每個國家的私人養(yǎng)老金制度都不止一種，多種制度能夠滿足不同人群的需求，從而覆蓋到更多的群體；政府往往給予稅收優(yōu)惠、現(xiàn)金補助或者購房優(yōu)惠，鼓勵民眾參與私人養(yǎng)老金；為了避免私人養(yǎng)老金成為避稅工具以及“富人俱樂部”，多數(shù)國家都設置了繳費上限以及領取上限，力求再分配的公平；投資方案豐富多樣，可以供參與人自行選擇。

但是各國是制度實施過程中還存在一定的問題：

（一）個人選擇過多增加了管理成本

以新西蘭的KS計劃為例，參與人在猶豫期是否選擇退出，在個人繳費的時候選擇哪個費率檔次，在投資的時候選擇何種投資方案，在暫停繳費的時候是否選擇繳費假期，在整個過程中涉及到多次個人選擇的問題。雖然國家的人口不算多，但頻繁的選擇以及允許選項的變更無疑會增加參與成員以及監(jiān)管者的成本，這些成本最終還是要由參與成員來買單。

（二）優(yōu)惠政策過于理想化，激勵作用不持久

如新西蘭的KS計劃的優(yōu)惠政策不少，有雇員退稅補貼、年費補助金、首套房購置資助、首套房存款補貼等。在計劃推出的初期，確實依靠優(yōu)惠政策吸引不少的民眾參與。然而許多人都是沖著優(yōu)惠政策去的，關于房款的優(yōu)惠政策是年輕參與者的首選，他們在享受到初期的優(yōu)惠政策之后，繳夠最低年限就不再參與KS計劃。并且隨著參與的人數(shù)增多，政府補貼的財政負擔越來越大，導致首次繳費1000新元的政府獎勵、40新元的年費補助金和雇主稅收補貼這些優(yōu)惠政策被廢除，后續(xù)的激勵作用明顯不如最初。

（三）部分養(yǎng)老金計劃成為富人的避稅工具，養(yǎng)老保障作用弱

大部分國家都規(guī)定了繳費和領取的上限，但是印度沒有相關規(guī)定，并且稅收優(yōu)惠的力度很大。參與者每年有11%的免稅固定收益，相當于一般納稅人16.8%的稅前收益，該計劃目前更多的是中產(chǎn)階級進行避稅的理想工具，養(yǎng)老保障作用不明顯。

四、對我國構(gòu)建個人儲蓄性養(yǎng)老保險的建議

根據(jù)政策導向，我國更有可能建立由保險公司等金融機構(gòu)主導的個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度，因此德國、美國和英國的模式更值得我國借鑒，新西蘭、印度所出現(xiàn)的問題需要極力避免。

（一）加快制定和頒布相關法律、法規(guī)

目前，我國的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)十分單一，基本養(yǎng)老金獨占鰲頭，政府的責任重大，但是養(yǎng)老保障水平堪憂。雖然我國居民的儲蓄率遠高于世界其他國家，但是銀行的儲蓄往往用于醫(yī)療衛(wèi)生、子女上學等其他開支，用于維持退休后自身生活水平的開支較少。因此，需要將專項資金預存起來，保證老年的生活水平。只有制定、頒布相關的法律法規(guī)，得到政策的支持，相應機構(gòu)才會有所作為，加快個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃的建立與實施。例如，我國可以借鑒美國的個人退休賬戶計劃，將個人銀行儲蓄中的一部分或全部資金轉(zhuǎn)入專門賬戶，規(guī)定只有當達到法定退休年齡時才可從這個專門賬戶中提款。

（二）根據(jù)不同階層，制定合理的稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠的形式應當和稅收優(yōu)惠的目標相一致。稅收優(yōu)惠的目標不僅是刺激商業(yè)養(yǎng)老保險的需求，也有當期消費和未來消費的權(quán)衡，因而稅收優(yōu)惠的形式也應多樣化，既有兼顧當期消費和未來消費的傳統(tǒng)EET模式，也有傾向未來消費的TEE模式。

個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃作為一項補充養(yǎng)老保險計劃，主要是面向那些無法參與企業(yè)年金、職業(yè)年金的職工，自雇勞動者以及居民。這些人群的收入水平參差不齊，對于高收入群體，應采用EET模式延期納稅，提供合理避稅的方式，吸引其參加；對于中等收入群體，應采取TEE模式，在繳費環(huán)節(jié)收取少量稅費或是不收取稅費，這種模式無疑極大地吸引其參保，并且也不影響達到條件后一次性領取養(yǎng)老金；對于低收入群體，可以通過政府直接補貼的形式鼓勵其參加。當然，稅收優(yōu)惠的力度也要考慮財政當期的收支狀況，平衡好各方的利益，建立長期有效的激勵機制。

（三）惠及全民，避免成為富人俱樂部

由于建立企業(yè)年金的多為大型國有企業(yè)，因此企業(yè)年金常被詬病為“富人俱樂部”。與此同時，絕大多數(shù)的職工還沒有補充養(yǎng)老保險，所以個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃應該更多面向這些群體。這部分群體大多數(shù)收入不高，優(yōu)惠政策也應該更多地向中低收入者傾斜，盡可能讓每個人都平等享有參與養(yǎng)老儲蓄的機會，并且做好再分配計劃。