新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計模式探索

羅沛凡

(中國人民銀行義烏市支行，浙江　金華　322000)

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一線調(diào)研

新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計模式探索

羅沛凡

(中國人民銀行義烏市支行，浙江金華322000)

2015年12月，習總書記在2015年中央經(jīng)濟工作會議上提出認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)。強調(diào)要著力推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出“三去一降一補”重要任務(wù)。審計作為保障國家大政方針政策落實的監(jiān)督體系，如何在新常態(tài)下加強對基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，建立一套有效的人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價指標體系，對保障基層人民銀行職能發(fā)揮以及推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著重要意義。本文結(jié)合《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責任審計規(guī)定》(以下簡稱：《規(guī)定》)，黨和國家在新常態(tài)下金融方針政策的重大部署，探索在新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部責任審計的主要內(nèi)容，并基于層次分析法理論構(gòu)建審計模式，讓央行審計在服務(wù)于央行治理，維護金融穩(wěn)定，引導(dǎo)和促進金融在助力供給側(cè)改革中發(fā)揮重要作用。

新常態(tài)；領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟責任；審計

一、新常態(tài)下對基層人民銀行審計提出了新要求

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計提到新高度，央行領(lǐng)導(dǎo)干部責任審計亟需跟進

自2010年中辦、國務(wù)院印發(fā)《規(guī)定》，2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》出臺，同年，國務(wù)院《關(guān)于加強審計工作的意見》，進一步強調(diào)要發(fā)揮審計促進國家重大部署落實的保障作用。2015年，黨的十八屆五中全會對加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計力度提出更高要求，要求領(lǐng)導(dǎo)干部從講政治、講大局的高度進一步認識到經(jīng)濟責任審計的重要性。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計已然成為推動我國國家重大部署落實及依法行政的重要手段，受到了黨和國家的高度重視。而當前人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部責任審計還只是在摸索階段，全國沒有一個統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學的審計模式，亟需完善。

(二) 政治經(jīng)濟新形式，需要一套科學的、有針對性的央行領(lǐng)導(dǎo)干部履職評價新模式

2015年我國GDP增速為1999年以來最低增速，我國經(jīng)濟面臨下行壓力，黨中央提出“三去一降一補”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；另一方面，政治上依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，堅定不移地反對腐敗，從嚴治黨進行新常態(tài)。人民銀行作為我國中央銀行，面對經(jīng)濟、政治的新常態(tài)，需要我們強化內(nèi)部的審計監(jiān)督，將審計的重點轉(zhuǎn)向到基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，貫徹執(zhí)行國家政策，推動地區(qū)金融經(jīng)濟改革發(fā)展上來。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部履行責任效果評價、問責，及時糾正領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀行為，推動領(lǐng)導(dǎo)干部履職效能的提升，確保國家各項政策落到實處，讓審計成為助推我國政治經(jīng)濟改革的加速器。

二、新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計重點及內(nèi)容

在確定人民銀行基層行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計重點及內(nèi)容時，我們依據(jù)《規(guī)定》，結(jié)合新常態(tài)下國家政策的特點及方向，以及人民銀行自身業(yè)務(wù)特點，將基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計設(shè)計為6個維度，18個指標，重點突出領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間行為的合規(guī)性、真實性、效率性。

(一)預(yù)算管理方面

共設(shè)計3個評價指標，包括財務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)系統(tǒng)運行安全等。依據(jù)黨的“八項規(guī)定”重點審查被審計單位財務(wù)預(yù)算編制、重大財務(wù)事項的決策過程的科學性、合規(guī)性；預(yù)算執(zhí)行的真實性、合法性，如資金核算和使用是否合規(guī)，各類經(jīng)費、補貼及獎勵資金是否納入財務(wù)大賬核算，是否超工資指標發(fā)放人員經(jīng)費，是否存在人員經(jīng)費擠占辦公經(jīng)費、行政事業(yè)性經(jīng)費，是否存在虛列支出，轉(zhuǎn)移資金等方式設(shè)立“小金庫”，決算與實際開支不符現(xiàn)象，三公經(jīng)費開支等是否符合有關(guān)規(guī)定等。

(二)資產(chǎn)管理方面

共設(shè)計3個指標，包括固定資產(chǎn)的采購、管理、使用和處置、再貸款再貼現(xiàn)管理、發(fā)行基金完整率。重點審查資產(chǎn)的完整性、管理和使用合規(guī)性；再貸款和再貼操作的合規(guī)性、效益性，是否符合相關(guān)法律規(guī)定以及操作程序，是否發(fā)揮了窗口指導(dǎo)和信貸政策的引導(dǎo)作用，起到了維護地區(qū)金融穩(wěn)定，防范化解金融風險，推動國家去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標的實現(xiàn)等，如，地區(qū)貸款結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，高新技術(shù)領(lǐng)域、小微企業(yè)貸款增長率，產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款下降率等。

(三)項目建設(shè)方面

共設(shè)計4個指標，包括項目組織管理、建設(shè)程序及招投標情況、建設(shè)施工管理及建設(shè)效果評價。重點審查項目建設(shè)和管理的合規(guī)性、科學性、效益性，包括是否按規(guī)定實行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)決策制度；落實項目法人負責制；是否根據(jù)人民銀行基本建設(shè)管理規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，建立健全了各項制度；對發(fā)行庫等涉密工程建設(shè)項目，是否與相關(guān)單位簽訂保密協(xié)議或細化保密條款；檔案管理程序是否規(guī)范、工程資料是否完整、真實；項目立項、勘察設(shè)計、招投標及合同管理等是否嚴格執(zhí)行《中國人民銀行基本建設(shè)管理辦法》有關(guān)規(guī)定；設(shè)備及材料采購是否由建設(shè)單位集中統(tǒng)一決策，應(yīng)集中采購的項目是否全部納入集中采購范圍；建設(shè)過程中是否組織對施工圖紙會審、配備現(xiàn)場施工管理人員現(xiàn)場對施工過程進行檢查管理；建設(shè)目標是否實現(xiàn)、投資控制及工程質(zhì)量是否達標等。

(四)歷史遺留問題方面

共設(shè)計2個指標，包括歷史遺留的資產(chǎn)、負債以及權(quán)益管理，過渡性科目檢查情況。重點審查重大項目保全和處置等重要決定是否經(jīng)過辦公會研究，資產(chǎn)債務(wù)的承接、保全和處置管理是否符合國家有關(guān)文件規(guī)定等；對歷史遺留問題形成的暫收暫付款項的掛賬明細和審批程序是否合規(guī)，是否及時清理等。

(五)內(nèi)部控制方面

共設(shè)計3個指標，包括內(nèi)部控制體系的健全率、內(nèi)控制度的遵循性、內(nèi)部控制的有效性。主要審查是否按照監(jiān)管和內(nèi)控要求建立了完善的內(nèi)部控制制度、風險識別和監(jiān)測評估體系；是否開展了自我評估檢查；是否按照不相容職責相分離和相互制約的內(nèi)控要求設(shè)置崗位；是否落實了重要崗位強制休假和輪崗換崗制度；領(lǐng)導(dǎo)班子團隊建設(shè)中，分工是否明確并實行AB角，班子成員是否團結(jié)合作，齊心協(xié)力，有利于單位發(fā)展等。

(六)目標責任制落實方面

共設(shè)計3個指標，包括廉潔自律、履職效能、檢查監(jiān)督情況。主要審查被審計領(lǐng)導(dǎo)干部遵守有關(guān)廉潔從政(從業(yè))規(guī)定情況，重點審查“八項規(guī)定”、“六項禁令”的貫徹落實情況；上級行、地方黨政部門、群眾對單位工作的認可度，包括上級行年度考評及地方政府考評情況、地方群眾對金融服務(wù)的滿意率；檢查監(jiān)督包括領(lǐng)導(dǎo)干部對本級及下屬單位財務(wù)收支，資產(chǎn)管理等涉及經(jīng)濟活動的檢查與監(jiān)督情況等。

三、基于層次分析法構(gòu)建基層人民銀行經(jīng)濟責任審計模式

為提高基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的科學性，我們采用美國運籌學家匹茨堡大學教授薩蒂(T.L.Saaty)創(chuàng)立的層次分析法(AHP)，將與決策相關(guān)的各種要素由總到分進行目標層分類，形成一個多層次的分析結(jié)構(gòu)模型，在此基礎(chǔ)上對人民銀行基層行領(lǐng)導(dǎo)干部履職進行定性與定量相結(jié)合決策分析。

(一) 構(gòu)建指標體系

運用層次分析法將基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計評價指標分為目標層、準則層以及指標層(見表1)。

表1　基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價指標體系

(二)構(gòu)造成對比較矩陣

根據(jù)上述指標體系，將同一層中各因素相對上一層而言進行兩兩比較，對每一層中各因素重要性給出判斷，采用1-9標度方法(見表2)進行兩兩因素之間的相對比較，構(gòu)造出某一層次因素相對于上一層次的某一因素的判斷矩陣。

表2　1-9標度含義

對準則層進行兩兩比較得出一級判斷矩陣：

指標層對應(yīng)準則層B1，B2，……兩兩比較取得二級判斷矩陣，方法同上，此處略。

(三)計算權(quán)向量并做一致性檢驗

1、采用和法——取列向量的算術(shù)平均，求第2層(準則層)對第1層(目標層)的權(quán)向量。

W(2)=(0.28240.20390.11730.0570.28240.057)

為了判斷結(jié)果的有效性，我們引入判斷矩陣一致性CI與判斷矩陣的平均隨機一致性指標RI(見表3)的比值CR來檢查判斷矩陣的一致性。一般認為當CR小于0.1時，認為A的不一致程度在容許范圍內(nèi)，通過一致性檢驗。

一致性指標 CI=λmax-n/n-1=0.0391

一致性比率 CR=CI/RI=0.0315<0.1，表明A通過一次性檢驗。

表3　平均隨機一致性指標RI

2、求第3層(指標層)對應(yīng)第2層(準則層)權(quán)向量，計算方法同上，略。

λ1=3.0092

λ2=3

λ3=4.0436

λ4=2

λ5=3

λ6=3.0092

均通過一次性檢驗

(四)計算總權(quán)重

根據(jù)前面已得出的一級權(quán)重(準則層相對于目標層的權(quán)向量)，二級權(quán)重(指標層相對于準則層的權(quán)向量)，計算指標層(最下層)對目標層(最上層)的權(quán)向量(即總權(quán)重)，計算過程如表4所示。

表4　基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價指標評價

(五)綜合評價

一是設(shè)定評價等級。優(yōu)秀：90分以上(含90分)；良好：80分-90分(含80分)；一般：70分-80分(含70分)；差：70分以下；二是綜合評價。將現(xiàn)場審計結(jié)果代入表4中，依次與表4總權(quán)重各項相乘，計算出被審計領(lǐng)導(dǎo)干部指標最終得分，根據(jù)得分情況評定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況的優(yōu)劣。

四、結(jié)論及建議

應(yīng)用層次分析法為構(gòu)建基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計模式提供重要依據(jù)，有利于審計者與被審計者了解各個影響指標之間的關(guān)系和指標的重要程度，依據(jù)風險的高中低等級采取具體的應(yīng)對措施；將審計情況代入各指標中，計算出被審計領(lǐng)導(dǎo)干部評價總分，量化領(lǐng)導(dǎo)干部履職優(yōu)劣，有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部履職成效進行橫向比較，使經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)實作用得以充分發(fā)揮。

(一)加快頂層設(shè)計。建議人民銀行總行從制度層面規(guī)范基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，包括審計的具體方式、內(nèi)容等，并在全國人民銀行系統(tǒng)抽調(diào)審計專家建立層次結(jié)構(gòu)模型，采取專家群體判斷，提高經(jīng)濟責任審計的科學性、權(quán)威性。

(二)提高審計認識。人民銀行內(nèi)審人員應(yīng)充分認識新常態(tài)內(nèi)涵，在行使審計監(jiān)督時除做好傳統(tǒng)意義上的糾錯，堵漏以外，要面向宏觀，立足于微觀分析，全面關(guān)注改革任務(wù)，牢固樹立績效審計理念，將審計的重點轉(zhuǎn)向到基層人民銀行在貫徹執(zhí)行國家政策，推動地區(qū)金融經(jīng)濟改革發(fā)展上來，并從人民銀行法定職責、事權(quán)和責任清單，從審計層面提出意見及建議，以審計新理念作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的加速器，科學甄別改革中政策執(zhí)行偏差。

(三)強化問責機制。新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計監(jiān)督職能要正常發(fā)揮需要有制度的約束和保障，審計過程中需要采取公開問責機制，利用制度的約束明確問責主題、范圍以及程序，結(jié)合相應(yīng)的配套制度，保障審計的順利執(zhí)行；另外要把懲防體系建設(shè)融入到基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部工作中，進一步發(fā)揮好人民銀行的職能作用，支持全社會反腐倡廉、經(jīng)濟金融的發(fā)展。

[1]中國人民銀行南寧中心支行課題組.人民銀行基層行開展經(jīng)濟責任審計評價研究[J].人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展探索(第三輯)，2014：276-285.