地方政府“土地引資”與經濟發展

連　杰

(西北大學經濟管理學院，陜西　西安　710100)

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地方政府“土地引資”與經濟發展

連杰

(西北大學經濟管理學院，陜西西安710100)

由于中國特殊的國土資源稟賦和政治體制，關于土地流轉方面的研究由來已久。本文以制度經濟學中“產權界定”為理論起點，詮釋了分稅制改革后中國逐漸清晰的“區域競爭”格局下地方政府的“土地引資”行為，從“土地引資”的外部性作用論證了協議式工業用地出讓對經濟發展的作用，并根據全國24個大中型城市面板數據進行相應的實證研究。研究發現，低地價的引資競爭對經濟增長具有較強解釋力。另外，工業發展水平和資本存量也是經濟發展的關鍵。

土地引資；協議土地出讓；經濟發展

在中國特有的制度背景下，地方政府通過土地出讓的方式來進行經濟和“官員晉升”的競爭，這集中體現在“土地引資”行為：政府往往用低地價和優惠政策來吸引外資，引導產業集聚和就業，促進城市總體經濟狀況。這樣的方式的主要特點是什么？對經濟發展有哪些影響？本文首先將分析分稅制改革后地方政府的制度背景和約束，探究“土地引資”的主要形態和原理，然后將分析“土地引資”的產出效應和其對經濟發展的促進作用，最后結合24個大中型城市2004—2009年的面板數據給以相應的實證證明來佐證觀點。

一、“土地引資”的制度背景和選擇策略

(一)中國的土地制度中的“分權”與“集權”

我國的土地所有制是國有制和集體所有制，也就是說，土地的所有權是掌握在國家手里的。張五常曾明確指出，中國的土地產權不是界定在中央，也不是在省市，而是在縣。縣一級的土地流轉，是整個中古農轉非土地流轉的核心力量[1]。由“縣”主導的土地策略無疑是“分權”的體現，這種分權形式能夠調動地方政府發展經濟，改變我國計劃經濟體制下由上自下政府治理的弊端。然而，真正使得“縣際競爭”發揮作用的，除了土地“流轉權”外，還有相關“收益權”的明確界定。張軍指出，80年代后期地方的財政包干制度已經形成，然而真正的工業化和城市化的快速發展是在90年代后期[2]。原因在于，土地流轉金的收入在財稅體制中屬于預算外收入，界定模糊，而地方政府往往私自變賣土地獲得巨大的利益，使得有效率的農轉非土地流轉無法保證。而要素的充分流轉和競爭也因為地方保護主義而緩慢和停滯，造成了地方的重復建設和資源浪費。這種看似“集權”的財政政策使得中央集中了巨大的財力，能夠加大對地方的轉移支付和扶持力度，同時分稅制改革限制了地方稅收的范圍和權利，使得地方政府只能通過做大增值稅總量來獲得財政以及官員晉升的優勢。這樣，地區之間以“土地引資”為方式的GDP競爭模式才悄然成型。

(二)地方政府基于產出最大化的“協議”土地出讓政策

由于增值稅的稅種決定著稅收和經濟總量和經濟發展密切聯系，而地方尤其是市縣級政府又掌握著土地資源，于是政府往往出于增值稅收入的考慮而進行有規劃地招商引資，而在土地出讓方式上政府往往采用“協議”式土地出讓方式[3]。“協議”土地出讓的特點是土地的價格和相關邊界條件是由地方政府和企業以合約的方式界定的。合約談判使土地的出讓價格具有相當大的彈性，政府會根據外來投資者的產出特點和品牌效應對比當地稟賦條件進行衡量。相同的企業產出對不同的地方外部性影響差異巨大，在發展落后地區，工業企業的落地能夠帶動地方的就業和稅收，具有較大的邊際收益，而且能夠吸引更多的同類型廠商入住形成集聚效應。而在發達地區，工商業產值的發展空間就相對較小，外部性收益不大，故而土地價格的下降幅度不大。

二、“土地引資”對經濟發展的影響

區域競爭模式下的地方政府協議土地出讓的目標是通過引入技術和資本，利用其來使得區域總體經濟產出最大化。依據經濟學的均衡理論，地方政府的土地經營策略是，盡量使得每塊土地的邊界貢獻達到統一，從而能夠達到一個財富最大化的均衡點。以“協議”土地出讓為主導的“土地引資”契合了地方政府經營和發展城市的訴求，能夠引致經濟發展，表現在：第一，“土地引資”能夠拉動地價上漲。所引工業和制造業能促進人口的流動和收入的增長，于是帶動了商業用地和房地產用地的需求迅速增加，邊際土地價值開始上漲。土地增值能夠為地方政府帶來巨大的土地轉讓金，形成巨大的城市建設基金；第二，“土地引資”能夠促進產業集聚，在區域競爭模式下，地方政府為引入外來資本，除了用低廉的地價來提供優惠，也往往重視地方基礎設施的改建和工業園區的修建。“土地引資”行為有區域總體產出最大化的傾向，而產業也因為集聚而能節省交易成本。所以，地方政府往往引入有上下游關聯的產業來形成產業鏈，工業園區的擴大直接形成地方規模和品牌效應，能夠吸引更多外資進入。這樣的良性循環會顯著增強地方城市的區域影響力。根據作者的分析，提出本文理論假設：地方政府采用的協議土地出讓方式具有明顯的經濟增長驅動效應，這種方式是通過土地價格競爭的方式實現，“低地價”會引領“高增長”[4]。

三、實證研究

(一)模型的設定

為了驗證地方政府“土地引資”對地方經濟增長的驅動作用，特設定以下模型進行實證分析：lnGDP=β0+β1Lnpricei,t-2+γXi，t+θt+ui,t其中，GDP作為核心被解釋變量，是t期城市i的GDP增長率。協議土地出讓價格price是核心解釋變量，是各城市每年的協議土地出讓總收益和協議土地出讓總面積的比值。由于2006年8月發布的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》明確開始限制工業用地的協議土地出讓，2006-2007 年協議出讓工業用地占總工業用地的比重迅速下降了23個百分點，到2008 年僅有17.3%的工業用地由協議出讓，所以從2008年開始，以協議土地出讓作為解釋變量已經不再合適，而考慮到一般工業用地的建設滯后和數據的缺失，本文所選數據為2004-2007年的協議土地出讓價格。而這段時間也恰好是一屆政府官員的任期時間，在任期內考察“土地引資”具有較好的參考價值。

X是控制變量組，根據已有研究和參考文獻，設定以下控制變量：(1)滯后四期GDP的移動平均值EGDP，衡量城市的經濟發展水平以捕捉可能存在的經濟收斂效應。(2)固定資產投資總額K，衡量城市的投資額度和資本存量。(3)EMPLOY是城市第二，第三產業的勞動就業人口總數，衡量人口和勞動力要素的流動效應。(4)INDUST是工業增加值占GDP總量的比重，衡量城市的產業結構。本文選取2004-2009年全國24個城市面板數據進行實證研究。協議土地出讓相關數據來源于《中國國土資源統計年鑒》，其他相關數據來源于《中國城市年鑒》。

(二)實證結果

考慮到城市面板數據不可避免的區域效應，本文使用固定效應模型進行回歸。回歸結果見下表1，在充分考慮控制變量對經濟增長的影響基礎上，本文所得回歸結果顯示，核心解釋變量土地價格PRICE對被解釋變量GDP有顯著的影響，其回歸系數在1%的顯著水平下為負，驗證了本文的核心論點：以低價競爭為特征的協議土地出讓具有對經濟增長的驅動效果。地方政府在任期內越是以低價進行“土地引資”，對地方經濟的總體外部效應影響越大，在滯后期的經濟增長效果也越明顯。

在控制變量方面，經濟發展水平EGDP的解釋力顯著為正，證明了地區之間有不同的經濟收斂效果，也證明了“土地引資”在不同類型的城市均具有發展驅動作用；固定資本投資K和產業結構的工業水平INDUST的解釋力也顯著為正，這證實除了積極進行土地出讓，經濟的發展離不開城市的基礎設施建設以及工業發展與資本存量水平。我國正處于經濟快速發展階段，因此更好地加強對外開放，更大規模引進資本和技術密集型企業，完善城市基礎設施建設，發展工業具有重要意義[5]。

表1　固定效應回歸結果

四、結論與政策建議

中國在改革開放的30年里取得了舉世矚目的經濟發展成就，經濟的騰飛與中國獨有的政治體制關系密切。在土地的公有制體制下，經濟騰飛的秘訣是在市縣級政府層級明確土地的收益權與流轉權，并且在分稅制改革后保證了一種自上而下的層級分成制度，這樣產生了傳統的財政聯邦主義不具有的激勵相容效應[7]。“集權”和“分權”結合的土地制度安排催生了地方政府的“土地引資”競爭，這種競爭所采用的協議土地出讓價格在競爭中也具有不同的彈性。

當然，現有的地方政府土地出讓格局也存在問題，集中體現在唯“GDP”發展的競爭格局會導致地方政府粗放型土地利用，大規模的開發出讓土地忽視了環境的承受能力。并且，原本的土地所有者農民無法享受到土地流轉的增值收益，加上戶籍制度的限制，在新的城市化背景下會造成更大的社會問題。因此政府應該完善官員考核體系，改變原有的GDP發展競爭局面，建立地區可持續發展，綠色經濟，居民幸福程度等多維指標[8]。應該進行戶籍制度改革，允許居民“用腳投票”，這樣也能促使地方政府改善治理，促進要素的流動，實現市場充分競爭。政府應從每一筆土地增值收益中抽取一定比例，建立地方或國家的專項土地基金，專門用于補貼農民，只有這樣才能使得土地流轉收益惠及整個國民群體。

[1]張五常.《中國的經濟制度》，2009.中信出版社.

[2]張軍，高遠，傅勇，張弘.中國為什么擁有了良好的基礎設施?[J].經濟研究，2007，03：4-19.

[3]顏燕，劉濤，滿燕云.基于土地出讓行為的地方政府競爭與經濟增長[J].城市發展研究，2013，03：73-79.

[4]蔣震.工業化水平、地方政府努力與土地財政：對中國土地財政的一個分析視角[J].中國工業經濟，2014，10：33-45.

[5]雷瀟雨，龔六堂.基于土地出讓的工業化與城鎮化[J].管理世界，2014，09：29-41.

[6]范子英.土地財政的根源：財政壓力還是投資沖動[J].中國工業經濟，2015，06：18-31.

[7]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007，07：36-50.

[8]張莉，王賢彬，徐現祥.財政激勵、晉升激勵與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業經濟，2011，04：35-43.