我國高校績效預算改革探索

■/衛雅琦

我國高校績效預算改革探索

■/衛雅琦

隨著新《預算法》及一系列高校預算改革文件的出臺，績效預算成為我國高校預算改革的方向。文章通過借鑒國外高校預算管理經驗，探索我國高校預算改革思路，改變傳統預算管理模式，引入目標導向型預算，即根據目標制定預算以及與該模式相匹配的組織機構設置、預算基礎采用修正的權責發生制、績效評價體系的完善等一系列改革。

績效預算修正的權責發生制目標導向

績效預算管理的思想啟蒙于美國，績效預算是指單位在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎上確定績效目標，編制績效預算，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業績和完成工作的情況。目前世界上有50多個國家高校采用績效預算，并取得了理想的效果，績效預算在維護公眾利益，合理配置資源，提高資金效益等方面發揮出積極作用。根據近兩年發布的一系列高校預算改革相關文件精神，2015年開始，高校預算加入績效目標表，高校撥款機制改革中增加了績效撥款部分，旨在推動高校內在動力，實現其內涵式增長，國內外實踐經驗證明推行績效預算是必然趨勢。

一、國內外高校預算管理比較

（一）組織機構

國外高校有專門的預算組織機構，如美國高校的預算規劃辦公室、財政與預算辦公室等，預算機構成員包括學校規劃、財務、基建等方面專業人員及教師代表等；我國高校沒有專門的預算機構，通常是在財務處下設一個預算科，對于人員及公用經費等基本經費預算通常按照上年標準上浮一定比例測算，使得剛性預算逐年提高，容易滋生浪費和腐敗。而項目經費預算主要由各職能處室或項目負責人自行申報，預算編制人員多數不參與學校戰略規劃，不了解學校事業發展目標，使得預算和學校發展目標脫節，無法達到資源優化配置的效果。

（二）前期調研

美國高校預算編制時間長達一年以上，部分州的高校預算編審周期達到18個月，充足的編制時間使得他們會有詳細的前期調研論證階段及科學公正的項目審議程序，從而確保預算的質量；我國高校預算從布置到提交周期多在一個月左右，很多項目都是現拼現湊，從源頭開始就是敷衍了事，預算的效果和質量難以得到保障。

（三）編制基礎

國外高校預算編制是以產出為基礎的績效預算編制方法，新西蘭、澳大利亞、英國等國實行完全的權重發生制預算會計，我國高校預算的編制多為投入型預算，即有多少錢辦多少事，預算、會計核算及報告基礎是收付實現制。收付實現制有很多弊端，無法進行合理的成本分攤，投入產出量化困難，進而影響到績效評價，使得績效撥款、績效預算實施受阻。

（四）預算管理周期

國外慣例規定預算管理周期，即從預算編制開始至年度決算結束一般不少于20個月，其中預算編制至少是10個月，預算執行12個月，決算6個月。各國預算執行周期多為1年，而我國預算批復多在4月份下達，個別項目6月份才能資金到位，部分項目在批復下達才開始進行招投標等程序，12月份要求執行完畢，項目真正執行的時間也就是2-3個月，沒有充足的時間消化資金，突擊花錢、項目未完工提前付款的現象時有發生，資金的使用效益大打折扣。

（五）預算監督

國外預算編制、執行、監督三個部門相互獨立，相互制約，預算監督能真正發揮作用。我國高校每年內部審計部門會對部門預算進行例行審計，但審計的意見和建議往往得不到真正的落實和執行，審計監督預算的作用難以得到發揮。

（六）績效評價

由圖6可知，在試驗蛋白水平下，大刺鰍幼魚肝臟谷丙轉氨酶(GPT)活性范圍為 143.88～203.86 U/g prot.。隨著飼料蛋白水平升高，大刺鰍幼魚肝臟GPT活性呈現逐漸上升的趨勢，當蛋白為53%（P7處理組）時，GPT活性達到最大值，同P1～P3處理組差異顯著（P＜0.05），但與P4、P5、P6處理組差異不顯著（P＞0.05）。

績效指標自20世紀80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應用。績效指標的測量能夠提供關于高校運行狀況的準確信息，同時也衡量高校完成戰略目標的情況，使高校在進行預算編制時有據可依，確定了十分詳細和縝密的關鍵績效指標。我國高校績效指標體系建設仍在探索中，預算資料中增加了績效目標表，設置了成本、效益、滿意度等目標。仍缺乏科學量化指標，考核機制尚不健全。同時對績效評價結果的反饋、獎懲措施的實施及績效撥款掛鉤等問題仍需解決。國內外預算管理比較如表1所示：

表1　國內外高校預算管理比較

二、我國高校預算改革思路

（一）組織機構

成立專門的預算管理機構，成員包括學校規劃、財務、學科建設、人才培養等專業人員，預算要和學校的整體發展規劃相一致，為學校事業發展目標服務，發揮指揮棒的作用，首先要先明確干什么事，才有錢往哪里花。只有全局統籌，合理配置資源，才能提高效益，激發內生動力，高校深化改革加快內涵式發展，預算改革是關鍵點。

（二）預算編制

重視預算編制前期調研，教育部每年要求6月份上報一上預算，學校著手預算準備工作要提前到學期初，明確學校規劃目標，進行目標分解，明確下一年度的任務，測算任務所需資金，制定相應預算。預算要改變傳統編制思路，引入績效預算編制法，即目標導向、結果導向型預算。

具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合起來。構建“目標→活動→成本→預算”的邏輯關系，先有目標，再有為完成目標需要進行的活動，最后是活動需要多少資金支持，給予相應的預算，通過明確各項預算支出的績效目標，提高高校資金的使用效益。以“提高大學生身體素質”為例，步驟如下：1.目標：提高大學生體育素質；2.活動：建設一個室內場館；3.成本：場館需要投入多少資金；4.預算：制定預算。

項目立項需進行充分的調研和論證，對于項目可行性，成本測算等要有嚴格的審核，必要時可以聘請專業的中介機構評審查，項目庫反復論證，修改，完善，項目庫建設要公開透明，公平競爭，確保入圍項目的合理性、科學性、有效性。項目立項經過嚴格科學的篩查，確保了項目的質量，為項目執行打下基礎。

（三）預算執行

項目執行效果如何，完善的內部控制建設是核心，規范的會計賬務處理是基礎。因此完善內控和規范會計基礎工作是決定項目執行效果的兩個關鍵點。

按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件要求，高校應完善內部控制建設，對各類經濟活動進行梳理，明確各項業務流程，系統分析經濟活動中的隱患和風險，確定風險點，采取風險應對及防范措施。業務層面的內部控制包括預算業務控制、收支業務控制、資產控制、政府采購業務控制、建設項目控制及合同控制，涵蓋了高校最主要的經濟活動。此外高校應根據自身特點及實際情況，把收支兩條線管理、部門預算、政府采購、零余額賬戶體系、國庫集中/直接支付等事項在內控制度中給予具體規范。

會計的主要職能是核算和監督，會計基礎工作（會計核算、服務）是整個會計工作的基本環節，也是核心環節，直接關系到會計職能作用的發揮程度和效果。財會人員必須嚴格遵守會計工作規范要求，提供及時、真實、準確、完整的會計信息，為各項經濟決策提供依據。預算執行中產生的所有原始憑證的真實性、合法合規性、資料的完備性、是否嚴格按預算內容執行、是否符合單位會計審批制度、內部稽核制度、內部牽制制度等內控要求，所有這些核查都要通過會計基礎工作來完成，預算執行一方面是實際工作的完成程度，一方面資金的支出進度，因此會計基礎工作一定程度上制約著預算執行的質量和效果。

（四）預算編制基礎：修正的權責發生制

新高等學校會計制度已經把事業支出分為教育事業支出、科研事業支出、行政事業支出、后勤保障支出和離退休支出，同時要求固定資產計提折舊，無形資產累計攤銷，這是為下一步成本核算打下基礎。制度中明確規定“高等學校會計核算一般采用收付實現制，但部分經濟業務或者事項的核算應當按照本制度的規定采用權責發生制”，即高校實行修正的權責發生制進行會計核算。會計核算原則的變更必定影響預算編制方式的變化。因為預算編制信息需要核算數據做支撐，預算編制基礎也應發生變化。先有權責發生制的會計核算，后有權責發生制的預算。

預算編制基礎和方法應采用修正的權責發生制，收付實行制有其弊端，收付實現制可以通過提前或推遲支付現金來操控各年度的開支，收付實現制忽視對固定資產的管理，沒有對固定資產計提折舊，直接影響到費用預算的完整性和準確性。由于無法準確、完整地計算費用，收付實現制不能適應以產出為導向的績效預算改革的需要。相對于收付實現制而言，權責發生制通過計提固定資產折舊和反映一些長期項目和或有債務的信息，能夠更準確、全面地反映一個時期內提供產品和服務所耗費資源的成本，并更好地將預算確認的成本與預期的績效成果進行配比，從而支持管理者的有效決策，有利于加強管理者對產出和結果的責任，有利于促進全面的績效管理改革。

高校性質決定了其不適用完全的權責發生制，財政撥款、捐贈收入和獎勵支出、贊助支出等項目預算應采用收付實現制基礎。固定資產折舊費用，基建并入“大賬”、確定股權、債券投資及負債利息，學費收入等項目的預算采用權責發生制。修正的權責發生制預算可以準確預計單位未來資產狀況、負債狀況、償債能力、債務風險以及項目運行成本等。

（五）預算監督及評價

預算監督有力關鍵是內審要真正發揮作用。單位應當加強內部審計工作，保證內部審計機構設置、人員配備和工作的獨立性。完善的內控制度是前提，內控執行效果如何，需要內部審計進行監督檢查。明確內審部門的職責和權限，內部審計部門對監督檢查中發現的內控缺陷，應當按照工作程序進行報告，對于重大缺陷，有權直接向有關部門報告。對內審發現的問題要認真處理，責令其改正或進行相應行政、經濟處罰。內審反饋信息納入次年預算編制體系，推行獎懲制度，實現績效與撥款掛鉤，通過經濟約束提高預算執行效果。

我國高校績效評價體系建設思路，關于績效評價體系的理論知識很多，有平衡計分卡（BSC）、關鍵績效指標（KPI）、層次分析法（AHP）、責任中心管理、模糊綜合判斷、因子分析等等，《英國高校管理統計和績效指標體系》是國外高校比較完善的值得借鑒的一個體系，應結合單位實際情況，探索適合自己的績效評價體系。關鍵是確定績效考核的指標，再采用技術手段進行量化考核，確定權重，得出分配比例，完成預算資源合理配置（見圖1）。

圖1　績效預算管理流程圖

［1］郭銀清.美國高校預算管理經驗與借鑒〔J〕.財會通訊，2011（3）.

［2］楊松令，劉超.美國高校預算分配方法的啟示〔J〕.會計之友，2009（1）.

［3］財政部.高等學校會計制度〔S〕.財會（2013）30號.

［4］財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）〔S〕.財會（2012）21號.

◇作者信息：中國礦業大學（北京）財務處

◇責任編輯：焦巖

◇責任校對：焦巖

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1004-6070（2016）08-0023-03