公共圖書館理事會制度面臨的障礙及處理措施

潘　云

(肥西縣圖書館，安徽合肥　231200)

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公共圖書館理事會制度面臨的障礙及處理措施

潘云

(肥西縣圖書館，安徽合肥231200)

公共圖書館；理事會；障礙；處理措施

文章對公共圖書館理事會制度實施中存在的問題進行分析，并提出針對性的處理措施，以期推進我國公共圖書館各項基礎設施的建設和發(fā)展。

1　背景

圖書館理事會制度，具體而言是以理事會為決策載體的管理體制。很多西方國家公共圖書館建設起步較早，在理事會制度層面已經(jīng)比較完善，而我國則存在滯后性。近年來，我國逐漸認識到了圖書館理事會制度建設的重要性，加快了改革的步伐。公共圖書館具有公益性特征，建立完備的理事會制度，既有助于公共圖書館各項工作的順利開展，又有助于我國文化市場的開拓和創(chuàng)新。

2　我國公共圖書館理事會制度的發(fā)展情況

目前，文化建設受到了越來越多的重視，公共圖書館也開始借助理事會實現(xiàn)管理的變革。在廣州和深圳等發(fā)達地區(qū)，公共圖書館理事會制度日趨完善。理事會構成比較復雜，政府機關、社會人士、圖書館管理層及職工等各方參與性比較強，在規(guī)程范圍內都要賦予其一定的權力。以我國某公共圖書館為例，其理事會制度基本情況如表1所示。

表1　公共圖書館理事會制度內容

近年來，公共圖書館改革的不斷深入，使公共圖書館秉承公益性的發(fā)展目標，構建法人治理機構，并吸納社會人士，使他們參與到公共圖書館管理中。但是，我國公共圖書館理事會發(fā)展仍比較盲目，尚未形成既定模式，僅僅只是在形式上借助具體章程對公共圖書館理事會進行成立和約束，并未發(fā)揮實質性作用[1]。

3　我國公共圖書館理事會制度建設

3.1公共圖書館設置主體

公共圖書館的實質是由政府主辦，對社會公眾開放，為其提供文獻信息，它滿足了社會公眾的知識、文化和信息訴求，在很大程度上維護了公眾的文化權益，具有公益性特點。近年來，國家對公共圖書館的設置和管理主體進行了明確的界定，更注重管理過程中的產(chǎn)業(yè)性及競爭性，有效避免了政府在公共服務過程中的壟斷性，在很大程度上保障了公共服務的質量和效率，并能夠減輕政府的財政負擔。建立公共圖書館理事會制度，使政府參與其中，圖書館的管理和經(jīng)營更加開放，有助于吸引社會投資，應用新型的企業(yè)經(jīng)營管理理念，最大限度地發(fā)揮圖書館的服務職能。

3.2公共圖書館的服務對象

公共圖書館不同于學校圖書館，其開放程度比較高，面向社會公眾。其服務對象比較多，他們在利益需求和社會階層等方面存在差異。傳統(tǒng)的公共圖書館服務比較單一，為讀者提供紙質書籍、資料、數(shù)字資源、縮微膠片等，服務內容缺乏針對性，整體服務質量普遍偏低。

目前，在理事會制度背景下，公共圖書館更加注重將社會公眾作為客戶，為其提供服務。公共圖書館需要為客戶提供自由的閱讀及選擇空間，并接受顧客的反饋和評論。顧客，既包括普通讀者，也包括政府及事業(yè)單位等。公共圖書館要結合自身的屬性、所處地位和讀者群，提供有針對性及個性化的服務，同時，也要吸引不同專業(yè)類別的人參與到公共圖書館中，使其真正實現(xiàn)服務過程中的專業(yè)性及差異化[2]。

3.3公共圖書館治理結構

公共圖書館的性質決定了其存在很明顯的行政級別，制約了事業(yè)單位法人治理結構的實現(xiàn)。法人治理結構的形成取決于理事會制度的建設，如果理事會制度缺失，將直接影響公共圖書館內部管理質量及效率。目前，公共圖書館在實踐中更注重對新型企業(yè)管理模式和方法進行應用。公共事務管理與企業(yè)管理差別比較大，因此，公共圖書館企業(yè)化管理會面臨諸多問題，其要有選擇性地對現(xiàn)代企業(yè)管理中的人力資源和績效管理模式進行借鑒。

公共圖書館需要結合實際發(fā)展背景，對具體制度環(huán)境進行合理構建，服務管理人員要具備相應的權力。其法人治理結構中要強調決策層、管理層和監(jiān)督層的協(xié)調性及制衡性。決策層、管理層和監(jiān)督層的構成主體分別為理事會、館長和副職、三方監(jiān)督部門(政府、社會、理事會)。理事會制度是現(xiàn)代公共圖書館構建和發(fā)展背景下的主要內容。

4　公共圖書館理事會制度面臨的障礙

4.1觀念障礙

目前，很多人對公共圖書館存在認知上的偏差，他們普遍認為政府是公共圖書館的設置主體。實質上，公共圖書館的設置主體與現(xiàn)代企業(yè)的董事會趨同，執(zhí)行決策權。建設主體、管理主體和執(zhí)行主體只是代理鏈中的各個不同的環(huán)節(jié)，其在代理實踐中，存在權限上的差異，其代理權力需要在董事會范疇內執(zhí)行，而政府代表的是社會公眾的利益。民眾普遍認為，作為公益機構的公共圖書館歸政府所有，其實它是屬于普通群眾的。在公共圖書館實踐中，政府只是作為人民群眾的代理而存在，人民是公共圖書館的設置主體，政府只是參與到公共圖書館的建設中，對相關性職能進行執(zhí)行[3]。

4.2政策障礙

我國主要以行政方式對公共圖書館進行管理。公共圖書館各項工作的執(zhí)行都以政府推行的具體規(guī)章制度為參考和依據(jù)。當前，我國公共圖書館存在立法層面的缺失，這嚴重制約了圖書館理事會制度的正常實踐和運行。例如：在公共圖書館中進行行政管理，會使圖書館的具體資金應用、規(guī)劃和決策等受到諸多限制。只有依托于政府的支持，才能夠保障公共圖書館各項活動的順利進行，反之，則很容易使公共圖書館在日常服務中喪失其本質效力，并限制其各項體制的正常運行。

公共圖書館在實踐和發(fā)展中，受到了太多行政限制，且立法執(zhí)行力度不足。雖然公共圖書館在管理過程中提出了很多有用的設計規(guī)劃方案，但是其并不能夠彌補法律和行政層面的缺失，從根本意義上制約了公共圖書館理事會制度的實現(xiàn)。加之，目前理事會推行的相關配套文件銜接度差，限制了公共圖書館理事會制度的發(fā)展[4]。

4.3立法障礙

以美國波士頓為例，該地區(qū)公共圖書館理事會制度比較完善，其在實權市長制下進行理事會管理。市長執(zhí)行公共圖書館理事會成員的選拔工作，并直接參與到公共圖書館各項工作管理中，與理事會成員構建良好的溝通互動關系，充分體現(xiàn)政府對公共圖書館的重視，為公共圖書館開辟了廣闊的發(fā)展空間。但是，我國很多公共圖書館都是依托于地區(qū)性文化主管部門進行監(jiān)管，理事會受到主管文化部門的限制。地方政府更沒有認識到公共圖書館的社會地位和職能，使其在實踐中存在很多問題。相關職能部門可以嘗試通過理事會制度，在政府和公共圖書館之間建立良好的溝通互動關系，真正實現(xiàn)公共圖書館職能的最大化，為民眾提供高層次的服務。

我國尚未將圖書館立法上升到國家高度，法律法規(guī)主要以圖書館的內部制度為主，并未涉及公共圖書館的具體管理運營方式，更沒有對公共圖書館理事會制度進行明確界定。在廣州、深圳等部分地區(qū)，雖然公共圖書館理事會制度比較發(fā)達，但是也僅限于制度和條款層面，并未形成具體性和針對性的規(guī)范。目前，我國公共圖書館理事會制度仍然缺乏法律依據(jù)。

5　公共圖書館理事會制度處理措施

政府和相關職能部門要認識到我國公共圖書館理事會制度建設中面臨的障礙，以具體地區(qū)為背景，提出針對性的解決措施，為人民群眾提供完善全面的文化服務，并充分體現(xiàn)其公益性特征。

5.1更新傳統(tǒng)管理觀念，明確界定理事會制度

政府在公共圖書館設置中具有主體性作用，但并不具備圖書館服務特權，要對政府和理事會進行明確界定。理事會的本質是非部門的公共實體，它不屬于政府，卻受到政府的制約，介于政府和公共圖書館之間，具備準自主管理權。政府對公共圖書館理事會進行引導，并對其進行經(jīng)費約束和行為監(jiān)督，但是不會對公共圖書館理事會決策進行直接干預，其在決策層面比較自主和獨立。理事會也要將具體的工作流程上報給政府，接受政府的監(jiān)督。

理事會在公共圖書館中的作用非常重要，既能夠對當前圖書館治理結構進行升級，也能夠對政府職能進行拓展和補充，實現(xiàn)用戶服務的多樣性。治理過程中，政府要對圖書館理事會制度進行完善，避免對政府的過于依賴[5]。

5.2重視立法，完善理事會制度

實現(xiàn)我國公共圖書館理事會制度的構建和完善，需要先進行小范圍的試點改革，然后進行大范圍的推廣，實現(xiàn)經(jīng)濟與政治改革的同步。公共圖書館理事會制度的完善和改革，需要國家和政府的參與，并以具體的政策和立法為依托，要從文化層面、事業(yè)單位改革和政策方面對公共圖書館理事會制度和政策進行明確界定。

自黨的十八大以來，我國很重視文化建設。公共圖書館作為公益文化的載體，需要對法人管理體制進行改善，實現(xiàn)市場文化的繁榮和發(fā)展。圖書館理事會制度是國家文化發(fā)展戰(zhàn)略中的主要內容。以深圳地區(qū)為例，早在20世紀初期，深圳市政府已經(jīng)將該地區(qū)各類圖書館的決策權交由理事會，并委托其對事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃進行引導，同時，也對公共圖書館理事會的義務、權力和職能等進行了明確的規(guī)定。深圳作為我國首次公共圖書館改革中的試點城市，為我國圖書館理事會制度的構建和實施提供了基礎性保障。

5.3結合地區(qū)發(fā)展背景，進行試點探索

近年來，我國公共圖書館理事會制度已經(jīng)不再局限于發(fā)達地區(qū)，有助于從根本上對公共圖書館理事會制度進行變革。

2012年，廣州圖書館理事會成立，由政府部門人員擔任理事長。理事會決策、管理和監(jiān)督工作等相互分離，又相互制衡。廣州圖書館理事會在傳統(tǒng)公共圖書館服務層面進行了創(chuàng)新，也真正嘗試將法人治理應用到公共圖書館管理實踐中，使廣州圖書館不僅擁有良好的館舍條件，且在立法和配套設施層面也有所完善，革新了傳統(tǒng)的圖書館管理模式，要求所有理事共同努力，實現(xiàn)廣州公共圖書館管理的創(chuàng)新。

2015年，浙江寧波公共圖書館理事會成立，推行法人治理。圖書館決策和監(jiān)督機構包括13名理事，舉辦單位委派1名，圖書館2名，其余10名社會代表理事面向社會公開招募。理事會行使章程修正案擬定、基本管理制度審定和各項計劃審核以及任命工作等。

圖書館理事會制度在我國并沒有很長的發(fā)展歷史。以城市公共圖書館系統(tǒng)為例，理事會制度仍然比較薄弱，該制度涉及面仍然比較小，與國外公共圖書館理事會制度存在法人治理結構層面的差異。以廣州為代表的南方發(fā)達地區(qū)，在理事會制度管理方面已具備相應的實踐經(jīng)驗，而其他地區(qū)并未做出過多嘗試。當前，我國公共圖書館理事會制度處于探索階段，并未形成完善的體制及規(guī)章制度。各地方政府和相關部門要結合該地區(qū)公共圖書館的具體發(fā)展情況，進行制度層面的創(chuàng)新和改革，為理事會制度提供廣闊的應用空間[6]。

[1]張毅.在我國實施圖書館理事會制度的必要性分析及其策略研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.

[2]馮佳.國外公共圖書館理事會制度及啟示：以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例[J].圖書館建設，2010(6)：93-97.

[3]張巖.我國公共圖書館理事會制度建設面臨的幾個難點問題[J].國家圖書館學刊，2014(3)：29-33.

[4]李進，齊淑珍.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設[J].圖書館建設，2014(5)：31-33，30.

[5]楊昕昕.我國公共圖書館理事會制度有關問題研究[D].昆明：云南大學，2015.

[6]陳炳雄.我國實施圖書館理事會制度的障礙及解決思路[A].廣東省民俗文化研究會.2015年4月民俗非遺研討會論文集[C].廣東省民俗文化研究會，2015.

(編校：崔萌)

2016-09-15

潘云(1963—)，肥西縣圖書館館員。

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