試論21世紀初的中國外交保護

李新

摘 要 本文擬從幾個真實案例入手，闡述外交保護制度的一般理論；著重分析21世紀初中國外交保護的理論研究現狀、外交實踐以及立法進程，并結合《外交保護條款草案》對中國外交保護立法和實踐的重要影響，對我國的外交保護制度進行展望。

【關鍵詞】外交保護制度；聯合國國際法委員會；國際法

隨著經濟與社會的發展，我國的綜合國力和國際地位迅速提升，我國海外公民和企業在所在國的合法權利和權益的保護問題也隨之日益突出。然而我國外交保護制度在立法體系中幾乎是一片空白，我國的外交實踐中采用的是“領事保護”的手段。聯合國國際法委員會《外交保護條款草案》的通過對我國的外交保護立法和實踐具有重要的意義。

1 從觸目驚心的真實案例說開去

21世紀初的今天，我國出境的公民和企業日益增多。我國完全可以根據國際法的規定，行使對我國僑民的外交保護權。實踐證明，根據現行國際法律規范（其中主要是國際條約和國際慣例）行使外交保護權，合乎民心民意，更順應當今時代發展的偉大潮流。

近年來，我國海外公民和法人在所在國的合法權益屢遭侵犯，但最令人憤怒的莫過于1998年乃至本世紀初印度尼西亞國內騷亂中，部分不法分子對當地華僑商人犯下的嚴重罪行。但是，印度尼西亞政府遲遲未對那些嚴重侵害我國僑民人身和財產權益的暴徒予以嚴懲。這不能不說是當地政府怠于行使自己國際法上的義務，即應給予其境內的外國僑民給予充分的保障。在這個事件上，我們應該拿起國際法賦予我們的神圣權利，行使對我受害僑民的外交保護權，以維護其合法權益及我國的國家利益。

其他比較著名的案例還有：上個世紀80年代初期，日本橫濱地方法院針對6名華僑所謂“侵入”當地華僑總會建筑物，而作出了一個判決。日本當局無視我國僑民在當地的合法人身和財產權益，受害當事人完全有權維護自己的權益。1994年8月，我國福建一名叫陳立眾的商人因故到越南做生意，卻平白無故地在當地被捕入獄達數年之久。越南當局的行為，同樣是無視我國僑民合法的人身權益的，違反了現行國際法的相關規范。中國僑民在越南有權享受公正的司法待遇，否則我國便有權代表其行使外交保護權。2004年在南非發生連續發生多起我國僑民被搶甚至被害的嚴重刑事案件，更是引起居留在該國的我國其他僑民的巨大恐慌。這不僅損害了受害人的合法權益，也不符合中國作為一個主權國家的利益。在受害人用盡當地救濟的前提下，我國完全可以根據國際法行使對這些僑民的外交保護權。

除了我國公民在海外遭受侵害或不公正的司法待遇的例子外，我國海外法人在所在國遭受不法侵害的事情也不乏其例。其中最有代表性的例子，便是上個世紀末以來直到最近，我國出口商品還在某些國家（主要是美國和歐洲某些國家）遭受的反傾銷、反補貼及其他一些無端的指控。我國政府采取對等措施是非常重要的；但是，在這些企業用盡當地救濟后仍無法維護自身在當地的合法利益時，我國完全可以通過外交途徑或其他和平方式行使對其外交保護權是非常必要的，也符合國際慣例。

綜上所述，我國僑民在所在國所遭受的侵害及不公正待遇，使我們不能無動于衷。作為當今世界有重要影響的大國，以及作為聯合國安理會常任理事國之一的我國，外交保護制度的國內立法工作迫在眉睫；在國際社會，我國更應該充分運用國際法賦予我們的合法權利，行使對我國僑民的外交保護權，保護其合法權益在所在國不受不法侵害。

2 中國外交保護制度的立法現狀

相對于國內外經濟社會形勢迅速發展的趨勢而言，我國在外交保護的立法上是相當滯后的。

首先，與我國在其他領域較為完善的立法體系相比，到目前為止，我國甚至沒有在外交保護方面的一部專門法典。在《中華人民共和國憲法》中，我們只能找到些許很抽象的規定。但立法的步伐戛然而止，或者說僅此而已。隨著經濟社會的平穩較快發展，加強外交保護立法，對維護我國海外僑民的合法權益及國際法賦予我國的權利，都有著非常重大而深遠的意義。

其次，在少數僅有的現行立法性文件中，未曾見到“外交保護”的身影。涉及海外僑民權益的規定很抽象，操作起來必然有很大難度，在實踐中甚至是讓人無所適從。我國現有的立法中僅簡單規定了對華僑及其僑眷的保護。大多數的海外僑民就被排除在外交保護的對象之外。近年來，我國外交和領事部門接受的各類案件涉及所在國經濟社會的方方面面，但由于無法可依，他們處理此類事務時便缺乏統一而有效的法律規范。這在一定程度上影響了我國在國際社會依法處理外交與領事事務的形象。

最后，我國在外交保護立法進程，與國際社會外交保護制度立法的發展相比嚴重滯后。《維也納外交關系公約》與《維也納領事關系公約》中提到了一國維護其海外僑民（包括自然人和法人）的合法權益的權利；2006年5月聯合國國際法委員會更是通過了《外交保護條款草案》。這些都表明各國之間在外交保護領域達成了初步共識。綜觀當前的國內外在外交保護問題上的立法狀況，我們應該深入研究相關理論與立法實踐，加快立法進程，刻不容緩。

3 中國在外交保護方面的實踐

前面提及，21世紀初的今天，我國走出國門的公民日益增多，與此同時，企業也大量走向世界。然而近年來，我國海外僑民在所在國的合法權益屢遭侵犯，或受到不公正的司法待遇的的事件層出不窮，甚至有愈演愈烈之勢。中國僑民的海外安全問題越來越突出，引起各界廣泛關注。

究其原因，客觀方面存在以下因素：一是經濟方面的原因。自上個世紀末冷戰結束以來，包括中國在內的一部分國家，借助經濟全球化的東風獲得了長足發展；而另一部分國家則在全球化的進程中進一步被邊緣化，這些國家對全球化是排斥甚至是極力反對的。二是政治方面的原因。國與國之間的經濟發展不平衡必然帶來政治上的動蕩，各種在冷戰時期原本被掩蓋的非傳統安全因素日益凸顯出來。有些國家由于政局更迭頻繁，甚至內戰不斷，國內社會基本上處于無政府狀態，導致形形色色的、特別是針對外國人的犯罪活動猖撅。三是文化方面的原因。近年來我國海外僑民的數量日益增多，而由于東西方文化的巨大差異、特別是我國僑民的一些生活習慣，在所在國當地更容易受到暴徒侵襲。

主觀方面的原因，一方面在于國內外各種敵對勢力頻頻制造事端，千方百計阻撓我國經濟與社會的迅速發展；另一方面，我國與一些周邊國家存在領土和海洋權益方面的爭議，導致我國僑民在其境內受到歧視性待遇；第三，由于我國僑民的聰明才智和勤儉節約的優良傳統習慣，其中一部分人在所在國的經濟社會地位大幅提升，而這種狀況引起當地一些極端民族主義者的偏見乃至仇視。

由于上述主客觀方面的原因的存在，與世界其他國家相比，我國僑民在所在國遇到的問題相對較多。近年來我國外交部門和領事機構逐漸加大了對海外僑民權益保護的力度，特別是2000年我國外交部出臺的《中國境外領事保護和服務指南》，為我國僑民維護自己在所在國的合法權益提供了有效保障。這一系列重要舉措，表明中國政府日益重視依據國際法的相關規范及所在國法律，積極保護海外僑民的合法權益；這對于提升我國的國際形象，倡導“和諧世界”的理念，也是具有極為重大而深遠的意義的。

4 《外交保護條款草案》對中國外交保護的重要影響

2006年5月，聯合國國際法委員會二讀通過的《外交保護條款草案》（以下簡稱《草案》） ，是外交保護制度發展的最新成果。《草案》的主要內容包括五個方面：第一，外交保護的方式；第二，外交保護的概念和性質；第三，外交保護的主體；第四，外交保護的對象；第五，外交保護的目的，等等。《草案》的最大成就，在于擴大了傳統國際法領域內外交保護的對象，以及行使外交保護權的途徑；并進一步明確了一國對其僑民行使外交保護權前提條件，即我們再前面重點討論的“國籍原則”和“用盡當地救濟原則”。

隨著綜合國力的不斷增強，我國的經濟與社會的方方面面都正逐漸與國際相接軌，國內外人員往來頻繁，特別是到境外的公民和企業越來越多，如何更好地維護其合法權益不受侵害，是迫在眉睫的一件大事。筆者認為，除了應該在我國的基本大法即現行《中華人民共和國憲法》中對“外交保護”進一步作出明確規定外，我們完全可以在認真調查研究的基礎上，學習當今世界主要國家及其他各國在外交保護領域成功的立法與實踐經驗，并結合我國的國情，制定一部具有中國特色的《中華人民共和國外交保護法》，以使我們國家在今后的外交保護實踐中有法可依，并為進一步展開外交保護行動提供法律保障。

我國現有的法律規范與國際社會的普遍規范存在一定的差異。目前涉及外交保護領域主要有《聯合國憲章》、《維也納外交關系公約》、《維也納領事關系公約》以及《外交保護條款草案》等，這些國際法律規范中的立法技術與規范模式有許多值得我們學習的地方。如果能在立法方面進一步規范現行《憲法》中的原則性規定，特別是隨著外交保護問題的專門法典的出臺，以及其他相關法律規范的進一步發展與完善，我國的現行法律制度將更加完善。而在立法上的重大突破，必將對我國外交保護的實踐提供強有力的法律保障。對于海外的我國公民和法人，以及作為弱勢群體的國際難民及無國籍人，都是一個令人振奮的福音。這對于全面維護我海外公民及法人的切身利益，以及極大提高我國在國際社會的形象具有重大的意義。

一部《外交保護條款草案》，短短十九條，但其在外交保護領域以及在現行國際法律制度中，必將發揮越來越大的指導性作用。我國應以此為契機，盡快實現“外交保護”概念零的突破，完善相關立法，與國際法律制度實現對接，促進我國外交保護、乃至外交與領事工作的全面發展。

總之，隨著我國海外利益的日益拓展，我國僑民在所在國的權益保護問題會更加突出。作為最大的發展中國家，我國既不可能、也無必要濫用外交保護的權利，干涉別國的主權和內政；同時，現實又要求我們切實加快外交保護的立法進程，指導外交保護的實踐，以期更好地維護我國僑民在所在國的正當權益和我國的國家利益，不受包括僑民所在國在內的別的國家的不法侵害。在這個基礎上，我國才能在國際社會更好地樹立起依照現行國際法律制度的基本原則和規范，妥善處理外交與領事關系光輝形象；進一步說，它還必將極大地提升包括軟實力在內的我國綜合國力，將我國政府所倡導的“和諧世界”的理念傳遍全球，并早日實現中華民族的偉大復興。

注釋

[1]參見1984年3月1日《人民日報》第6版，轉引自高志華的《國際法問題新論》，群眾出版社2006年版，第253頁～254頁。

[2]參見1998年7月23日《南方周末》，轉引同上。

[3]參見《中華人民共和國憲法》第32條，第50條和第89條第12項的內容。

[4]參見《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》有關內容。

[5]比如說許多華僑華人做生意習慣用現金交易或隨時攜帶大量現金，因此容易成為歹徒的侵犯目標。參見《參考消息》駐巴西利亞記者陳威華等的《巴西華人連續遭遇惡性搶劫事件》，載于《參考消息》2008年11月13日，第13版。

參考文獻

[1]高志華.國際法問題新論[N].人民日報，1984（03）.

[2]陳威華等.巴西華人連續遭遇惡性搶劫事件[N].參考消息，2008（11）.

[3]劉文冬.對<外交保護條款草案>的解讀[J].湖北函授大學學報，2008（12）.

作者單位

河南省安陽市大滄海律師事務所 河南省安陽市 455000