偉大改革的精髓
——論軍委管總、戰區主戰、軍種主建

胡光正　許今朝

偉大改革的精髓
——論軍委管總、戰區主戰、軍種主建

胡光正許今朝

權不集中，就打不了仗，更無言打勝仗。軍權必須高度集中統一，尤其是最高軍事領導指揮權必須集中于統帥。“統帥掌兵”可謂是軍事領導指揮藝術的基本原理，古今中外概莫能外。拿破侖曾說：“在戰爭中沒有比統一指揮更重要者。”毛澤東亦強調，軍隊指揮的決定權要高度集中到“最少數人乃至一個人的手里”。統帥機關因統帥而生。戰爭機器的進步、戰爭規模的擴大、戰場空間的拓展，為統帥機關的出現、壯大、發展和成熟提供了條件。沒有統帥機關的輔佐，統帥將孤掌難鳴，統率“三軍”更難以實現。

軍事領導體制的演進同樣揭示了統帥機關是統帥集權的憑借，統帥集權必先予統帥機關統管之責，唯統帥機關集中的管，統帥集權才名實相符，統帥掌兵才有依托，才具權威。第二次世界大戰后，美國等西方國家陸續籌組國防部作為統帥機關，目的即是實現軍事領導指揮權的統一，為統帥有效執掌武裝力量打牢組織根基。在美國，憲法規定國防最高權力與責任屬于總統，總統是國家元首、三軍統帥，國防部由國防部長領導，國防部長是總統處理一切與國防部有關事務的主要助手，并對軍事部門擁有法定的領導、指揮與控制權。

從我國看，中央軍委是武裝力量的統帥機構，是軍委主席借以統率全國武裝力量的最高軍事領導機構。落實“軍委管總”，就是要強化軍委對武裝力量的集中統管，使最高領導權指揮權更好地集于軍委掌于主席。

（二）“軍委管總”是貫徹落實軍委主席負責制，確保黨對軍隊絕對領導的必然要求

執政必先執軍。我軍建設發展的歷史就是一部政治建軍史，是一部堅定不移堅持黨對軍隊絕對領導的軍隊發展史。克勞塞維茨講“軍事是政治的繼續”；毛澤東說“槍桿子里面出政權”。“槍桿子”是為政治服務的。我軍這支“槍桿子”，是專門為黨的事業——解放民族、解放人民、實現人民當家做主服務的。從“三灣改編”創立“支部建在連上”開始黨對軍隊的政治掌握，到“古田會議”確立黨的政治建軍原則；從“遵義會議”確立黨在軍事領導上的正確路線，到黨中央、中央軍委率領全軍贏得革命勝利的偉大實踐；從《共同綱領》對統一軍事領導制度的初步探索，到“八二憲法”軍事領導制度的巨大進步，不僅實現了中央軍委在黨和國家層面的一體化設計，還科學性預見性地創設了“軍委主席負責制”這一黨對軍隊絕對領導的最高實現形式。可以說，我國革命、建設、改革的各個歷史時期，我黨我軍都高度重視從政治上牢牢掌握軍隊，確保黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度始終得到落實，高度重視黨對軍隊最高領導權指揮權的掌控，確保最高軍事領導權指揮權始終屬于黨中央、中央軍委。

新的歷史時期，確保“槍桿子”始終聽黨話，確保實現黨在新形勢下的強軍目標，關鍵是必須堅決貫徹落實“軍委主席負責制”，而要做到這一點，就必須首先建強軍委，落實“軍委管總”，從頂層上強化軍委對全軍的政治統領和高度集中統一指揮，實現軍委“領導掌握部隊和高效指揮部隊的有機統一”。

（三）“軍委管總”是固強中樞確保打贏的戰略選擇

能打仗、打勝仗是強軍之要。現代戰爭正由機械化戰爭形態加速向信息化戰爭形態演變。海灣戰爭以來的幾場局部戰爭表明，信息化戰爭已然披掛上陣。要想打贏，就必先跟得上戰爭形態的躍變，熟知戰爭制勝機理。信息化一體化聯合作戰，對手間精兵利器的體系對抗，拼的是系統間要素間的整體聯動。“系統集成”是發起攻擊的軸心線。誰“最能詳實掌握戰場情況、最能有效地在自身各要素間傳遞信息，并能更快、更準、更遠地使用武力”，誰就將獲勝。

“勝負的關鍵取決于職能互動與協同的能力。”這就要求，打贏現代戰爭必須有強大的統帥機構和指揮中樞來統領，既有足夠的權威和權力，對人力物力財力以及情報信息等必要的戰爭資源統籌調動、運用，又有高超的戰略規劃、管理、決策和指揮能力，確保能看得遠、指得準、聯得快、控得實。

現代戰爭是聯合戰爭，沒有強大的統帥機構，“沒有戰略集權，就不可能實施聯合作戰。”鄧小平曾向全軍發出的“兩個不夠”的詰問，若究其源，恐與

目前，俄羅斯戰略方向作戰的指揮重心在聯合戰略司令部，總參謀部保留職能領域的作戰指揮。

我軍單靠陸軍打近戰、打地面戰的國土防御時代早已過去，未來可能面臨的戰爭一定是外向的、聯合的、高度信息化的，沒有哪個軍種可以包打天下。落實“戰區主戰”就是順應聯合作戰指揮方式發展要求，適度下放指揮權，將戰略方向聯合作戰指揮重心下移至戰區，在戰區層面真正使諸軍兵種作戰力量統起來、聯起來、用起來。

（二）“戰區主戰”是戰略方向實現作戰指揮權橫向集權的重要保證

實現戰略方向上諸軍兵種指揮權的集中統一，是打贏現代聯合作戰的首要條件，也是“戰區主戰”的邏輯前提。但現代軍事史的發展表明，“聯合”的戰略需求并不必然帶來軍種的自覺聯合。軍種指揮權是軍種利益攸關的重大關切，同時也是使聯合受挫的最大根由。

第二次世界大戰后，美國、俄羅斯軍隊歷次改革的一條主線，幾乎無一例外圍繞“統一指揮”——剝離軍種指揮權而展開。然而，作為回應，軍種對指揮權的偏愛，也幾乎無一例外令每次改革都留下遺憾。美軍史上被稱為“二戰以來最為重要的國防立法”的《戈德華特—尼科爾斯法案》，即《1986年國防改組法》，雖從法律層面徹底結束了軍種對作戰指揮的干預，建立了相對成熟的聯合作戰指揮體制，但經過較長時期才逐步削弱軍種對作戰指揮鏈的不利影響。俄軍則經過多次反復，才在最近的“新面貌”改革中真正剝離了軍種指揮權。

從我軍情況看，傳統大軍區體制下，軍區聯合作戰指揮效率不高的主要原因在于，軍種部隊指揮權仍事實上掌握在各自軍種手中，軍區雖負責組織戰略方向聯合作戰，但有責無權，而且軍區本身大量的“非戰”職能，也注定軍區不是理想的主戰實體。因此，落實“戰區主戰”，必須突出戰區在戰略方向上作戰指揮的主體地位，剝離軍種作戰指揮權，使其橫向集中于戰區，真正實現作戰指揮鏈上各軍種、各作戰力量的融合指揮與使用，確保形成強有力的綜合作戰力量集群。

當然，落實“戰區主戰”，并不是說戰區不能有作戰指揮以外的其他職能，戰區的其他職能如何，還要視具體國情軍情而定。比如俄軍，戰區系由軍區體制改造而來，因國土防御的戰略基點沒有變，所以戰區仍保留了兵役、動員、地區防衛，以及其他相應陸軍管理業務等原屬軍區的部分職能。可以說，俄軍的戰區是既具作戰指揮又具行政管理職能的集合體。但即便如此，從戰區整體機構設置看，仍主要是確保履行作戰指揮核心職能，其他行政管理和保障機構則大大壓縮。

（三）“戰區主戰”是軍委（聯指）戰略指揮線的延伸

“戰區主戰”并非橫空出世，獨樹一幟。“主”相對“統”而言，似目與綱的關系，“主”源于“總”。作為作戰指揮鏈條中的一環，“戰區主戰”受命于統帥機構的戰略領導，受制于統帥機構的戰略決策和戰略指揮。作戰指揮線的源頭在統帥機構。沒有統帥機構的政治控制和戰略統領，“戰區主戰”便會失去引領，變得名不符實。

此外，現代戰爭是高資源利用率、高消耗戰爭，沒有統帥機構對戰爭資源的戰略統籌，“戰區主戰”就無法實現。實際上，現代各大國普遍建立起了國家和戰區兩級作戰指揮格局。比如美軍，國家級聯合作戰指揮機構即由總統和國防部長（經由參謀長聯席會議主席、聯合參謀部）構成的國家指揮當局，位于作戰指揮鏈的頂端，9個聯合作戰司令部（6個戰區司令部和3個職能司令部）屬戰區級作戰指揮機構，負責地理或職能區域作戰指揮。俄軍國家級聯合作戰指揮機構則由總統和國防部長、總參謀長及總參謀部構成，總統在國防部長協助下依托總參指揮國家層級的聯合作戰，5個戰區級聯合戰略司令部主要負責指揮轄區內各軍種聯合作戰。

對我軍而言，落實“戰區主戰”即意味著“軍委（聯指）—戰區”兩級作戰指揮格局已然形成。除軍委直接組織指揮和軍種單獨組織指揮的戰略性戰役外，戰區的仗怎么打則主要靠戰區具體籌劃、組織實

量結構變化的主要因素之一。

統一軍種指揮職能是大勢所趨。信息時代，聯合作戰方式的推陳出新要求軍種必須重塑職能，即軍種不能繼續主抓作戰指揮線。落實“軍種主建”，就是要讓軍種從集管理、指揮一身的“全能”型向專職“管理”型轉變，變軍種管理指揮一體為軍種主建。

（二）“軍種主建”是深入推進我軍軍事力量體系建設的戰略抉擇

拳頭硬不硬，靠的是軍事力量強不強。軍事力量體系建設的水平反映國家軍事實力的強弱。第二次世界大戰以來，各軍事大國軍事力量體系建設的規律表明，軍種既是軍隊作戰力量組成的基石，也是推進軍事力量體系建設發展的重要依靠和關鍵角色。這得益于軍種“主建”。在這個意義上，軍種職能向“主建”聚焦轉軌，盡管是實現聯合作戰“統一指揮”的必然要求，但不容忽視的是，軍種“主建”也為軍種乃至整個軍事力量體系的大發展創造了條件。

專于“主建”，使軍種所具有的戰略預置性、專業性、系統性、平臺性特點，在建設管理上的優勢愈發明顯。特別是在機械化向信息化轉型過程中，戰爭形態和技術形態快速演變下，各種軍事力量建立、分化、組合越來越快，軍事力量技術含量越來越高，內部分工越來越細，組織結構日趨復雜，涉及領域越來越多，軍種的專業性也越來越強。即便信息化快速發展的今天，脫胎于機械化時代的軍種依舊是軍事力量體系建設的主要載體。機械化和信息化是自動化發展的兩個階段，它們是密不可分的。缺席機械化的信息化是不存在的；沒有充分的機械化作奠基，欲登信息化之巔，也是空談。

軍事力量體系建設更是一樣。充分的機械化是軍事力量騰飛的“翅膀”，而軍種則是撫育“雄鷹”振翅的“鳥巢”。對于曾經是“小米加步槍”的我軍，機械化水平起點較低，發展較慢，軍事力量體系建設更需要依托軍種來發展。新的歷史時期，我軍整體建設水平有了快速提升，各軍兵種建設進步喜人。但仍須清醒看到，與美國、俄羅斯等軍事大國相比，我軍事力量體系總體建設質量仍相對落后，特別是在具有搶占新軍事領域制高點意義的新型作戰力量建設方面，還有較大差距，到2020年“基本實現機械化，信息化取得重大進展，構建能夠打贏信息化戰爭、有效履行使命任務的中國特色現代軍事力量體系”，目標堅定任務艱巨。這就要求我們必須用好軍種這個平臺，以“軍種主建”拉動軍事力量體系建設快速健康發展。

（三）“軍種主建”是建強軍委統攬下建設管理形態的重要舉措

軍隊建設，茲事體大。在傳統的大總部大陸軍大軍區及政令合一體制下，軍隊建設管理結構性矛盾突出，管理多頭、政出多門、職權交錯、效率低下等現象普遍存在：大總部體制下，四總部事實上的領導層級，不僅阻隔并嚴重弱化了軍委的戰略統籌功能，也使軍種建設失去了自我規劃、經略發展的主導權；大陸軍體制下，不僅“非陸”軍兵種建設因“陸軍獨大”體制，缺少平等戰略關照而使發展受限，陸軍自身也因缺乏獨立的軍種領導機構而“形巨體虛”，陸軍建設的整體性系統性嚴重不足；大軍區體制下，雖軍區身兼軍區陸軍領導機關，負軍區陸軍管建之責，但因缺少陸軍建設總體明確的發展戰略，“軍區化”建設、“碎片化”結果，反而影響陸軍整體建設效果。

同時，軍區因兼負聯合作戰指揮、兵役動員、地區防衛等多項職能，也客觀影響了其在軍種建設上的聚焦用力；“政令合一”體制下，軍種既求建設又謀作戰，尤其在軍種戰略要素明顯短缺的情況下，軍政軍令之間更易形成相互干擾和掣肘，致使軍種建設總體水平低位運行。落實“軍種主建”，明確“建”的主體在軍種，由軍種領銜軍隊建設管理，不僅解除了軍隊建設管理上的種種障礙，使建設管理鏈路更加清晰簡潔精干，也因軍種發展更加均衡，責權更加明確，使軍隊建設管理更具戰略性、系統性、全局性。

當然，“軍種主建”不是軍種“獨”建，而是在“軍委管總”，在軍委政治統領，戰略統籌、規劃、指導下，充分發揮軍種建設管理上的優越性、主動性、能動性來主抓建設。