關于推進PPP推廣應用問題探討

柳溫林

【摘 要】推進PPP推廣應用有助于推進國家治理體系和治理能力現代化，能更好地發(fā)揮市場的決定性作用和政府的作用，PPP模式已逐漸被接受，各方面對PPP的認識也在逐步提高，但PPP在我國起步較晚，一些試點項目還在探索和創(chuàng)新中，在應用過程中也暴露出一些問題。本文主要對推進PPP推廣應用中存在的問題及解決該問題提出可行性建議和對策進行分析。

【關鍵詞】推進；PPP；推廣應用；探討

李克強總理在7月7日國務院常務工作會議中，明確提出“只要是合理投資，能夠激發(fā)社會投資活力，就要盡量開綠燈”。 推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，是轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措，是推進供給側結構性改革的重要內容。PPP模式首先是市場化的交易模式，每個項目地域、行業(yè)、財力、政府信用以及氣候、人口結構等等不同，其交易結構千差萬別。在具體推廣應用過程中，發(fā)現了一些問題和困難，要解決這些問題和困難，需要靠政府、金融機構、社會資本共同協作，積極穩(wěn)妥推進PPP工作。

1 推進PPP推廣應用現狀、意義

1.1 自2013年財政部統籌推進PPP改革以來，經過3年的探索實踐，PPP已成為地方穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。根據財政部建立的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統計，截至2016年6月30日，財政部兩批示范項目232個，總投資額8025.4億元，其中執(zhí)行階段項目105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%，與3月末相比，項目落地呈加速趨勢。雖然過去一年多來，中央政府大力推廣PPP模式，政策密集出臺，項目數量和投資額顯著上升，但也存在民企參與積極性不高、項目難落地、地方層面實施項目的能力、人才、知識、經驗欠缺等問題。

1.2 在公共服務領域推廣運用PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的一項重要舉措，是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇，是推動財政體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求，在當前我國經濟進入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化和市場化提速、地方政府性債務問題顯現的形勢下，推進PPP模式意義重大、一舉多得。PPP改革的最終目標是建立統一規(guī)范、公開透明的PPP大市場，通過市場進行資源配置，政府更多發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)管人的作用。

2 存在的問題

2.1 政策不統一

財政部、發(fā)改委從2014年下半年以來，連續(xù)出臺了推進PPP模式的文件，但存在較大差異，財政主要從解決政府負債，調動民間資本投資熱情，拓展各行業(yè)基礎設施和公共服務投融資渠道，圍繞“政府購買服務”理念進行的。發(fā)改委還是圍繞“特許經營權”做文章，影響了PPP工作推廣。一、從定義上看，財政部提出PPP模式的理論基礎是政府購買服務的概念，政府與社會資本是平等的交易主體。二、從對社會資本的界定上。財政部明確排除了地方政府所屬融資平臺公司和所屬控股企業(yè)，且成立的項目公司中，社會資本出資50%以上，而發(fā)改委則沒有此規(guī)定。三、從操作流程看。財政部規(guī)定了發(fā)起、準備、采購、執(zhí)行、移交五個環(huán)節(jié)19項操作流程， 比發(fā)改委指導意見更細化、更具操作性。四、從主管部門上看，財政部、發(fā)改委分別發(fā)文確定本系統為主管PPP項目的機關。

2.2 利益分配機制不清晰

PPP合作堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經濟效益都有所提高，形成有效的激勵約束機制，實現項目利益分配盈利但不暴利。但具體運作中由于缺乏合理定價機制以及對社會資本的“約束性條款”，導致部分項目出現暴利或虧損。

2.3 多頭監(jiān)管未理清

目前，財政部、發(fā)改委都聲明為PPP項目的主管部門，各級財政、發(fā)改委按照自己系統的文件推廣PPP項目，并會同行業(yè)主管部門對項目進行監(jiān)管。多頭監(jiān)管問題，直接造成各行業(yè)部門和社會資本的無所適從，影響了投資的積極性。因沒有統一的PPP項目主管部門，導致項目審批監(jiān)管程序復雜、責任劃分不清。

2.4 重復審批風險大

在實際操作中，社會資本面臨的主要問題是重復審批問題，因為PPP項目一般投資規(guī)模比較大，基本是由當地政府發(fā)起，立項之前，政府基本上都已經召集了相關部門商討，并獲得相關部門的通過。但當PPP項目落地后，新成立的項目公司還得經過發(fā)改、土地、規(guī)劃、環(huán)保、建設等部門去審批走流程，一個PPP項目的審批或核準流程時間大約為半年，嚴重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務成本。

2.5 金融支持未跟進

在國家推廣PPP模式實踐中，一方面PPP項目吸引了大量社會資本參與，另一方面因為合作期限10年以上，項目資本金規(guī)模較大。在具體運作過程中，我們認識到，PPP模式落地的關鍵是資金問題，無論結構設計的多么科學，“風險共擔、利益共享”協議簽訂的多么合理，只要是吸引不了資金投入，尤其是吸引與PPP交易結構匹配的資金投入，將是PPP運作的根本制約因素。

3 建議和對策

3.1 建立統一健全的法律體系

健全的法律制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎，也是增強社會資本信心、降低項目風險的有效措施。一是，確定統一PPP條件邊界，對合作期限、社會資本收益率、強制流程、合同體系、項目公司構成進行明確。二是，明確PPP項目中長期財政規(guī)劃、預算支出制度和動態(tài)定價、調價制度。三是，明確政府在項目監(jiān)管中的作用和職責。讓政府和社會資本都應高度尊重契約精神。

3.2 確定財政部門牽頭協調PPP推進工作

PPP模式實質是未來公共服務和基礎設施領域重要的財政收益性運營模式，各地政府可以利用財政購買服務預算，開啟1：10至20倍當量的投資規(guī)模。所以說，PPP模式將是對現行投融資體制的根本性改變，主要圍繞財政政策進行，建議協調推進部門統一確定為財政部門。負責推動PPP模式發(fā)展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、政府采購管理、爭議協調等職責。

3.3 形成有效的監(jiān)管體系

通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發(fā)展的程序，并有一個相應的監(jiān)管規(guī)則。在運用PPP模式進行我國城市公共設施建設的過程中， 所有涉及的利益相關方必須都要納入監(jiān)管的范圍。因此，應該確立一套良好的審計、監(jiān)督體系和方法，對建設項目實施過程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應用實施。

3.4 明確金融支持政策

PPP項目特別適合基于項目現金流的金融產品，除了傳統的銀行貸款、企業(yè)債、短融等渠道外，還包括資產證券化和項目收益票據、項目收益?zhèn)取＝ㄗh銀監(jiān)會、保監(jiān)會、交易商協會制定針對PPP項目金融支持政策，促進社會資本投資PPP項目。

3.5 大力培育和完善PPP專業(yè)機構

推進PPP模式，需要進行項目物有所值的定量、定性分析評估；項目社會資本采購需要熟悉政府采購和PPP操作流程的人員和機構參與；項目推進中需要起草PPP合同條款以及和社會資本進行復雜的合同談判，實現合理的利益共享和風險分擔；項目全程需要投資評審等專業(yè)人員代政府履行監(jiān)管義務來防微杜漸。

總之，為順利推進PPP推廣應用，政府應進一步完善PPP的頂層設計、加強財政約束、建立政府信用機和制績效考核機制，針對不同領域的PPP項目，建立健全合理的風險分擔、動態(tài)的利潤調整機制以及合理的投資回報機制，確保PPP模式在我國穩(wěn)步、規(guī)范、健康、可持續(xù)的發(fā)展。

【參考文獻】

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[3]袁志學.淺談我國應用PPP模式的現狀及存在的問題[J].時代經貿，2012（6）.

[責任編輯：王偉平]